Tiré du blogue de l’auteur.

En application des dispositions arrêtées par le projet de loi des finances 2018 (PLF), le ministère de l’écologie dirigé par M. Nicolas Hulot va perdre 828 emplois au sein de l’État (contre 660 en 2017), et 446 emplois au sein de ses opérateurs (contre 344). C’est l’une des contributions les plus importantes à la réduction du nombre de fonctionnaires voulue par le président Macron.

Ce budget confirme aussi l’augmentation des ponctions opérées par l’État sur le budget des agences de l’eau, mises en œuvre depuis trois ans sous la précédente mandature. Ces prélèvements vont plus que doubler. Les agences de l’eau vont en effet désormais financer la totalité du budget de l’Agence française de la biodiversité (AFB), ainsi que celui de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Selon l’article 54 du PLF, ces contributions seront comprises « entre 240 et 260 millions d’euros » pour l’AFB et « entre 30 et 37 millions d’euros » pour l’ONCFS.

À cela vient s’ajouter un prélèvement supplémentaire opéré au nom d’un nouveau concept élaboré par Bercy de « plafond mordant », d’un montant de 175 millions d’euros. Soit un montant total compris entre 445 et 472 millions d’euros, alors que les six agences de l’eau françaises perçoivent, par le biais de redevances — prélevées à hauteur de 90 % sur les factures d’eau des usagers domestiques —, environ 2,3 milliards d’euros chaque année. Sommes qu’elles redistribuent ensuite aux collectivités locales pour construire des usines de production d’eau potable, des stations d’épuration ; aux industriels et aux agriculteurs pour améliorer leur usage de l’eau ; et qu’elles utilisent aussi pour soutenir financièrement une foule d’acteurs qui contribuent à améliorer la qualité de l’eau dans le milieu naturel.

Comme ses homologues, le comité de bassin Seine-Normandie (un mini « parlement de l’eau » installé auprès de chaque agence), soulignait dans un communiqué du 5 octobre que ces ponctions seront également assorties d’une baisse des moyens humains dans les six agences de l’eau : 200 emplois en moins dans les cinq ans à venir. Et « d’alerter le gouvernement sur l’impossibilité qui sera celle des agences d’exécuter les priorités gouvernementales si la poursuite de la baisse des effectifs et des moyens n’est pas reconsidérée ».

Car la baisse imposée des moyens des agences de l’eau se traduira par une diminution d’environ 25 % de leurs crédits d’intervention en faveur des collectivités locales, comme des secteurs agricole et industriel.

« L’eau devient une base fiscale, comme le sel autrefois… »

Les membres du comité de bassin Rhône Méditerranée ont pour leur part longuement débattu de ces orientations le 29 septembre dernier, lors de l’examen du projet de XIe programme de l’Agence, puis le 3 octobre au sein de la commission du programme.

In fine, selon le diagramme figurant dans le projet, ce sont les usagers domestiques qui sont les plus fortement touchés. Alors que leur participation au budget augmente de 1,2 %, leurs aides directes, attribuées aux collectivités qui produisent et distribuent l’eau potable, vont baisser de 10 % !

À l’issue des débats, M. Michel Dantin, actuel président du comité, se déclarait profondément choqué que l’eau « devienne une base fiscale comme le sel autrefois », soulignant que les pauvres seront les premiers touchés, alors que les aides des agences de l’eau « sont essentiellement des crédits d’investissements favorables à la relance économique. »

En réponse, le préfet coordonnateur de bassin (le préfet de région qui a autorité sur les agences de l’eau), reconnaissait un changement politique majeur. Tout en rappelant l’intérêt national des Comités de bassin et des Agences de l’eau, il réaffirmait que l’objectif gouvernemental de baisse des prélèvements obligatoires passe par des contraintes budgétaires et une réorientation des redevances et des opérateurs nationaux.

Dans un contexte tendu, de nombreux intervenants rappelaient le principe selon lequel « l’eau paye l’eau », dénonçaient un transfert de charges indu vers la facture d’eau, et refusaient tout reversement au budget général de l’État, stigmatisant avec virulence un « détournement de fonds », et de « pseudo économies pour partager la misère »…

Le débat sur la « fiscalité affectée »

Le coup de force du PLF 2018 n’est pas une nouveauté. Bercy, à l’instar du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) rattaché à la Cour des comptes, combat depuis des lustres la « fiscalité affectée », c’est-à-dire les prélèvements effectués par le biais de redevances auprès d’usagers par toutes sortes d’organismes publics, qui les utilisent ensuite directement pour financer les politiques qu’ils mettent en œuvre.

Inefficacité, gabegie, manque de transparence, les termes du procès sont connus de longue date. Rappelons toutefois que Bercy a toujours exercé une co-tutelle, avec le ministère de l’environnement, sur les agences de l’eau, depuis leur création en 1964.

Concernant spécifiquement les Agences de l’eau, un interminable débat s’est poursuivi depuis leur création en 1964 autour de la qualification des prélèvements auxquels elles procèdent pour financer leurs activités : s’agit-il de « redevances pour service rendu », où « d’impositions de toute nature », c’est-à-dire d’un impôt qui devrait donc être géré par le Trésor public ? Le Conseil d’état avait fini par trancher, au début des années 2000, en faveur des impositions de toute nature, qualifiant donc les redevances d’impôts.

Un autre débat sous-jacent éclaire ce distinguo à priori obscur pour le profane. Pour M. Bernard Barraqué, directeur de recherche émérite au CNRS, ardent défenseur devant l’Eternel des Agences de l’eau : « Le personnel politique français et la haute administration n’ont jamais compris, ni accepté, que la gestion de l’eau s’incarne dans un modèle de gestion d’un bien commun », qui s’est selon lui traduit par la création en 1964 du système original des agences de l’eau et des comités de bassin, associant tous les « acteurs de l’eau » — État, élus, agents économiques (agriculteurs et industriels), et enfin les représentants des usagers domestiques et de la société civile (défenseurs de l’environnement et des consommateurs) — qui, quoique finançant le système à plus de 90 % via leur facture d’eau, ne siègent dans ces instances qu’à la portion congrue.

D’où l’autre procès instruit contre les mêmes agences et comités de bassin par une large part de la société civile, leur reprochant de privilégier outrageusement les intérêts des acteurs économiques, soutenus par l’État, au détriment d’une gestion équitable et soutenable des ressources en eau. « Dans le financement des agences de l’eau, il faudrait accepter un minimum de principe de subsidiarité pour se rapprocher d’une gestion en bien commun : selon leurs principes fondateurs, ces agences ne sont ni des établissements publics de l’État prélevant des impôts ni des facilitateurs des “marchés de l’eau” (que l’on peine à faire fonctionner même aux États-Unis, en raison des coûts de transaction). Ce sont des établissements publics au service de leurs usagers réunis ès-qualités pour protéger l’environnement de la façon la plus efficace possible en se mettant d’accord, à l’instar de leur modèle de départ, dans la Ruhr », poursuit-il dans l’étude historique qu’il vient tout juste de publier dans une revue spécialisée (1).

L’Ademe perd la maîtrise de la TGAP

Une autre décision actée par le PLF 2018 a eu moins d’écho que les ponctions opérées sur le budget des Agences de l’eau. Elle affecte cette fois l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), qui était directement financée depuis sa création par les recettes de la TGAP (taxe générale sur les activités polluantes), qu’elle affectait ensuite à sa guise pour soutenir financièrement des actions de maîtrise de l’énergie, de meilleure gestion des déchets, etc.

Bercy a en effet déjà obtenu ce qu’elle n’a (pas encore ?) réussi à imposer aux agences de l’eau : la réintégration de l’intégralité du produit de la TGAP dans le budget général de l’État. Désormais, le budget de l’Ademe sera donc financé par une subvention de l’État. Pour 2018, elle s’élèvera à 613 millions d’euros, à comparer aux 590 millions d’euros du « budget incitatif 2016 » de l’agence, hors budget de fonctionnement. Un coup de pouce à une trésorerie mal en point au regard des engagements à financer sur le front de la « transition énergétique ». Reste qu’à l’avenir cette recentralisation permettra donc à l’État de décider de revoir, à la hausse comme à la baisse, le financement des activités de son opérateur. D’ores et déjà, l’Ademe va devoir réaliser 50 millions d’euros d’économie sur ses dépenses « dès 2018 », souligne le ministère de l’écologie.

Vers une fusion des opérateurs de l’État dans le domaine de l’environnement ?

Le projet figurait en bonne place des programmes présidentiels de MM. Alain Juppé et François Fillon, avec une esquisse de méga-fusion des opérateurs de l’État dans le domaine de l’environnement : agences de l’eau, Ademe, AFB, parcs nationaux, etc., soit une néo « Environment public agency » (EPA), à l’américaine.

En coulisses, la bagarre fait rage. Les promoteurs de cette dynamique n’ont pas abandonné. Mais en dépit des pressions de Bercy, les arbitrages opérés cet été ont pour l’instant abouti au lancement d’une mission d’inspection qui examinera les modalités d’une fusion éventuelle, et surtout son périmètre, ce qui permettrait d’aboutir à la création d’un seul Établissement public à caractère administratif (EPCA), regroupant les six agences de l’eau actuelles, l’AFB, les parcs naturels, voire l’Ademe et l’ONCFS.

Délire technocratique irréaliste ? Pour fusionner les agences de l’eau, il suffirait d’un simple décret, alors qu’il y faudrait une loi pour les comités de bassin, comme cela a notamment été évoqué le 11 septembre dernier lors d’une réunion entre M. Nicolas Hulot et les représentants des comités de bassin, auxquels étaient associés les directeurs généraux des agences de l’eau. Rencontre qui faisait suite à une première réunion début août.

Dans un registre voisin, celui de l’ingénierie publique — ou plutôt ce qu’il en reste depuis le lancement de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) en 2007 sous le gouvernement de M. Nicolas Sarkozy (lire « Politiques publiques : la tentation du césarisme ») —, la récente démission du président du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), qui compte 3 000 agents publics, éclaire elle aussi les dynamiques en cours.

Une nouvelle « fabrique du politique »…

Un comité, baptisé « Comité action publique 2022 », ou encore CAP 22, vient d’être créé par le gouvernement, avec pour mission l’identification « des réformes structurelles et des économies significatives et durables sur l’ensemble du champ des administrations publiques ». Il est d’ores et déjà promu comme le bras armé de la réforme de l’État 4.0, qui va enfin, via la numérisation de toutes les institutions publiques, faire entrer la France dans la modernité…

Dans une circulaire adressée à ses ministres, M. Édouard Philippe rappelait le 26 septembre dernier que la baisse des dépenses publiques — de 3 points du PIB d’ici 2022 —, « implique de revoir profondément et durablement les missions de l’ensemble des acteurs publics que sont l’État, les opérateurs, les collectivités territoriales, les organismes de Sécurité sociale ».

Composé de personnalités qualifiées françaises ou étrangères, de chefs d’entreprises, de parlementaires, d’élus locaux et de hauts fonctionnaires, le CAP 22 aura donc pour mission de s’interroger « sur l’opportunité du maintien et le niveau de portage le plus pertinent de chaque politique publique », expliquait le premier ministre. « Cela pourra notamment conduire [l’État], précisait-il, à proposer des transferts entre les différents niveaux de collectivités publiques, des transferts au secteur privé, voire des abandons de missions. Il identifiera également les chevauchements et les doublons de compétences qui sont source de coûts injustifiés ».

Selon Le Figaro du 12 octobre 2017, ce comité sera présidé par un trio : le directeur de Sciences Po Paris, M. Frédéric Mion, le président du conseil d’administration de Safran, M. Ross McInnes, et l’actuelle secrétaire générale de Nexity et ancienne directrice de cabinet de M. Manuel Valls à Matignon, Mme Véronique Bédague-Hamilius. Il comptera une trentaine de membres, dont M. Philippe Aghion et M. Pisani-Ferry, économistes inspirateurs du programme économique du candidat Emmanuel Macron, M. Laurent Bigorgne, directeur de l’Institut Montaigne, think-tank libéral, l’ancien chef de gouvernement italien M. Enrico Letta, ou encore M. Per Molander, économiste et haut fonctionnaire suédois, qui a travaillé dans les années 1990 sur la grande réforme budgétaire de son pays.

Les travaux doivent déboucher sur un rapport attendu d’ici la fin du premier trimestre 2018. Parallèlement à la création de ce comité, le premier ministre annonçait la tenue de « cinq chantiers transversaux » sur la simplification administrative, la transformation numérique, la rénovation du cadre des ressources humaines, l’organisation territoriale des services publics et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable.

… pour une nouvelle « Weltanschauung »

Ces mouvements de plaques tectoniques, malaisément reliables en apparence à un infléchissement politique majeur, trouvent leur sens si on les inscrit dans le bouleversement radical intervenu dans le champ des politiques environnementales depuis une dizaine d’années.

L’émergence de la question climatique dès la moitié des années 2000, avec en France le « Grenelle de l’environnement », et M. Al Gore en majesté à l’Élysée, a suscité un véritable maelström. Tout un lexique nouveau s’est imposé en quelques années : climat, économie décarbonée, transition énergétique, biodiversité, compensation, services écosystémiques, numérique, big data, fintech, greentech, blockchain, intelligence artificielle…

Les certitudes anciennes vacillent, les cadres académiques aussi. Les champs d’expertise se réagencent, se réarticulent. Partout, dans le monde de la recherche, à l’université, dans les écoles d’ingénieurs, les fonds de pension, les collectivités locales, les médias, à l’Assemblée nationale, à l’ENA, un « nouveau monde » émerge à une vitesse phénoménale. Effet de sidération. Stratégie du choc. Une nouvelle grammaire, de nouveaux concepts, mais aussi de nouveaux rapports de force, des plans de carrière qui se déploient, et un nouvel évangile. Une nouvelle lingua liberalia.

Car ici, ce ne seront pas Jacques Ellul, André Gorz, le Club de Rome ou Rachel Carson qui seront convoqués. Le temps n’est plus de l’éveil des consciences. L’air, l’eau, la terre, l’espace… sont des « actifs » qu’il va s’agir de valoriser en procédant… à de nouvelles « allocations d’actifs ». Place à l’innovation, aux clusters, aux start-ups, aux greentech, à la finance « verte ». L’environnement est une chose trop sérieuse pour la laisser aux environnementalistes.

À cet égard, au-delà de la téléréalité, M. Hulot est incontestablement l’idéale tête de gondole de cette imposture, et c’en est une, quand on constate par exemple que « l’icône écolo », rouvre en grand en plein mois d’août, pour le plus grand plaisir de la FNSEA, les vannes de l’irrigation agricole à outrance, préparant ainsi une centaine de nouveaux Sivens en puissance.

Autre exemple, M. Hulot participait le 13 octobre au conseil des ministres de l’environnement européens. À cette occasion devaient notamment être discutés les objectifs que se fixe l’Europe pour que ses forêts continuent à être des puits de carbone. Or, comme le dénonçait France Nature Environnement dans un communiqué du 12 octobre 2017, certains pays européens, dont la France, ont prévu d’exploiter davantage leurs forêts, conduisant à diminuer le puits de carbone forestier ; et tentent d’infléchir le cadre européen, afin que cette intensification ne soit pas comptabilisée.

Ainsi, des systèmes de « flexibilité » et de « compensation » sont prévus pour ne pas pénaliser les pays qui intensifient l’exploitation de leurs forêts. Résultat : un puits de carbone forestier bel et bien diminué, un objectif européen de réduction des émissions de CO2 impossible à atteindre et la crédibilité de l’Union Européenne sérieusement entamée.

Au fil des négociations, ces « arrangements » introduits finissent par remettre en cause l’intérêt même du dispositif d’engagement. À tel point que près de 200 scientifiques se sont exprimés pour demander de revenir à un cadre d’engagement assis sur des bases scientifiques.

Implacable démonstration, s’il en était besoin, que le nouveau monde ne pourra poursuivre sa course folle à l’abîme qu’en marchandisant sans retenue aucune tous les actifs naturels, et à terme le vivant.

Tout changer pour que rien ne change.

En finir avec les services publics, les élus, les fonctionnaires, le « vieux monde »…

Et donc allouer les « actifs » environnementaux aux clusters, aux start-ups, aux greentech, à la finance verte.

À ce jeu, en moins de dix ans, la gérontocratie endogame du petit « monde de l’eau français », a raté le train de l’histoire, précipitant l’OPA en cours.

Jupiter’s agenda

Le plan de la France pour organiser la transition énergétique dans l’UE, qui vient d’être révélé par Mediapart, enterre les énergies renouvelables, en violation des engagements de la COP21.

Mais il y a mieux. On se souvient du « Make our planet great again » adressé à M. Donald Trump. Stratégie de l’essuie-glace oblige, une annonce chassant l’autre pour maintenir la vapeur, M. Macron prépare l’anniversaire de la COP21 en organisant les 12 et 13 décembre prochains à Paris un sommet tout entier dédié… au rôle du secteur privé et de la finance... dans la lutte contre le changement climatique, incluant une journée à Bercy.

L’une des vedettes en sera le « Land Degradation Neutrality Fund » avec Natixis - Mirova (Natixis se rapprochant fortement d’Axa), officiellement lancé lors de la COP13 de l’United Nation Convention to Combat Desertification (UNCCD), qui s’est tenue du 6 au 16 septembre à Ordos en Chine, et veut damer le pion à l’United Nations Frawework Convention on Climate Change (UNFCCC), ce qui n’est pas encore gagné.

D’ores et déjà, M. Rémy Rioux, directeur général de l’Agence française de développement (AFD), a pris la tête le 8 octobre dernier du Club mondial des banques de développement. Baptisé International Development Finance Club (IDFC), ce réseau réunit 23 dirigeants de banques du Nord et du Sud (Europe, Afrique, Asie, Amérique latine). Son secrétariat va être implanté à Paris, avec pour objectif de faire de la finance l’un des leviers qui contribuera au succès du sommet sur le climat

Marc Laimé

Note

(1) « Agences de l’eau : rétrospection prospective », par Bernard Barraqué, Directeur de recherche émérite au CNRS (Centre international de recherche sur l’environnement et le développement – CIRED) et Patrick Laigneau, Consultant indépendant. Responsabilité & environnement no 87, juillet 2017.