Si, depuis l’Europe, cette participation de la Chine, de l’Inde, du Brésil et des autres à l’effort international de limitation des émissions ne pouvait être repoussée plus longtemps, leur part dans les émissions globales ayant bondi depuis le tournant du millénaire, elle n’était pas évidente pour les premiers concernés. Et elle ne va toujours pas de soi. Ce déphasage Nord-Sud, qu’il ne s’agit pas d’absolutiser, a des sources historiques, insuffisamment prises en compte par les opinions publiques occidentales, sur lesquelles nous revenons dans cet article.

La pauvreté, « pire forme de pollution »

La question environnementale est au départ une préoccupation occidentale. Quand, au tournant des années 1970, une partie des classes moyennes des pays riches commence à s’inquiéter des retombées environnementales et culturelles des Trente Glorieuses et du mode de vie industriel, les pays fraîchement décolonisés sont en prise avec la pauvreté de masse et cherchent la formule qui leur permettrait de « décoller », soit d’entamer leur propre industrialisation. Cet écart de vécu se manifeste de façon éclatante lors de l’acte inaugural de l’agenda global de l’environnement, la Conférence des Nations unies sur l’environnement humain de Stockholm, en 1972, à laquelle les pays du Sud participent à contrecoeur. Le discours de la première ministre indienne, Indira Gandhi, synthétise l’état d’esprit de ces derniers : « la pauvreté n’est-elle pas la pire forme de pollution ? ». Qui plus est, qui sont les Occidentaux pour donner des leçons d’écologie au monde, sachant que « les puissances coloniales ont atteint leurs niveaux actuels de prospérité – et de pollution – en exploitant le Tiers-Monde ». (1)

Au-delà du désintérêt pour un problème de pays riche, il y a la méfiance. C’est que la conférence se joue dans une période historique marquée par les décolonisations politiques et les luttes pour le contrôle des ressources naturelles présentes sur les territoires nationaux. C’est pour se prémunir de la convoitise des ex-métropoles que les pays nouvellement indépendants ont poussé à l’adoption par l’ONU, en 1962, de la Résolution 1803 de l’Assemblée générale des Nations unies « sur la souveraineté permanente sur les ressources naturelles ». La démarche occidentale est donc envisagée comme une stratégie détournée pour conserver, ou retrouver, une influence sur l’utilisation de ces ressources qui avaient justifié l’entreprise coloniale. Qui plus est, il y a l’impression que ce prêche pour la parcimonie dans l’exploitation de la nature s’inscrit dans un agenda caché : maintenir l’avance industrielle sur les pays en développement, enrayer les stratégies de rattrapage économique et social du Sud, en resserrant l’espace des ressources exploitables. Un peu comme si les pays riches retiraient derrière eux l’échelle leur ayant historiquement permis d’atteindre un mode de vie désirable, pour reprendre une expression d’un représentant des pays du Sud avant Stockholm.

Les pays du Sud vont donc insister, durant la conférence, pour lier protection de l’environnement et niveau de développement. La version finale de l’accord reconnaîtra que dans les pays en développement, les problèmes environnementaux sont causés par le sous-développement, tandis dans les pays développés ces problèmes sont le résultat de l’industrialisation et du développement technologique. Dès lors, les premiers doivent concentrer leurs efforts sur le développement « en conservant à l’esprit leurs priorités et la nécessité de sauvegarder et d’améliorer leur environnement », tandis que les seconds doivent « faire des efforts pour réduire l’écart entre eux et les pays en développement ».

L’environnement subordonné au développement

Le cadrage de la problématique environnementale par les pays en développement est posé. Deux décennies plus tard, à l’approche du Sommet de la terre de Rio, les préoccupations des pays en développement n’ont pas changé : ils ne sont demandeurs de rien et toute discussion environnementale doit englober les questions de développement économique. En amont de la conférence, cette ligne dure entraîne des concessions conceptuelles de la part des pays riches : Rio est une conférence sur l’environnement ET le développement, tandis que la récente notion de « développement durable », qui réconcilie conceptuellement la préservation de l’environnement et le progrès socio-économique, devient centrale dans les textes négociés.

Les pays du Sud participent donc à Rio avec à l’esprit « le développement » bien davantage que « l’environnement », qui n’est pour eux qu’un nouveau levier géopolitique pour relancer un dialogue Nord-Sud sur ce qui compte vraiment. Par ailleurs, l’idée d’une différence de statuts entre pays face aux efforts environnementaux est acté dans l’adoption du principe de « responsabilité commune mais différenciée », une prémisse sur laquelle les pays du Sud s’arc-boutent jusqu’à aujourd’hui. Il suppose que les pays riches doivent supporter la majeure partie des efforts mondiaux de préservation de l’environnement, étant donné leur plus grande responsabilité dans la dégradation écologique mondiale et leur niveau de prospérité.

Les émergents épargnés par Kyoto

Quant à l’enjeu climatique, nombre de pays en développement le considèrent à ce moment au mieux comme la dernière coquetterie de l’Occident, au pire comme l’énième avatar d’un complot contre le développement industriel du Sud. Ils acceptent donc de signer la Convention cadre sur le réchauffement climatique à Rio, puis le protocole de Kyoto (1997), à condition d’être exempts d’objectifs contraignants en matière de limitation des émissions, que la « responsabilité historique » des pays développés en matière d’accumulation de gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère soit reconnue et que les efforts consentis par les pays en développement en matière climatique soient financés par ceux-là.

Á mesure que les négociations environnementales se succèdent et incorporent les intérêts et concepts chers aux pays en développement, l’attitude de ces derniers vis-à-vis des instances de la gouvernance mondiale passe graduellement d’une attitude de contestation (années 1970-1980), à une attitude de participation conditionnée (années 1990), puis d’engagement plus volontaire (année 2000). Adil Najam distingue aussi derrière ce début d’investissement dans les politiques internationales de l’environnement le fruit de l’apparition au Sud d’une couche de professionnels (scientifiques, militants, fonctionnaires) impliqués dans les négociations et les nouvelles instances internationales de l’environnement, formés dans les universités occidentales ou dans les programmes d’aide, intégrés aux réseaux épistémiques globaux dominés par le Nord, qui jouent chez eux un rôle de dissémination des concepts de la gouvernance environnementale.

Un acte géopolitique majeur est néanmoins posé en plaçant dans une même catégorie l’ensemble des pays en développement, futurs « émergents » compris. (2) Les pays occidentaux se rendent douloureusement compte de ses implications lors des discussions sur l’après Kyoto, alors que le protocole n’est même pas entré en vigueur (il le sera en 2005). Les émissions des émergents et de la Chine ont explosé depuis 1997, elles dépassent bientôt celles des Occidentaux, occupées à diminuer, et risquent de placer les émissions mondiales sur une trajectoire intenable. Mais du côté de l’Inde ou de la Chine, on refuse d’entrer dans un régime contraignant dès lors que des pays industrialisés ne respectent eux-mêmes pas leurs engagements dans le cadre de Kyoto ou ne l’ont même pas ratifié. Qui plus est, on n’a de cesse de souligner le fait que les émissions relatives (par habitant) du Nord demeurent plusieurs fois supérieures à celle des émergents, qu’il faut tenir compte des émissions historiquement accumulées dans l’atmosphère et que les nations occidentales ont beau jeu de critiquer les pays où ils ont délocalisés leurs industries les plus polluantes… dont ils continuent à consommer la production.

Dynamisme diplomatique sud-sud sur le climat

Au-delà de la controverse sur la répartition des efforts de réduction, les pays en développement adoptent collectivement une stratégie cohérente en ce début de millénaire, pour recentrer le débat sur d’autres préoccupations : s’ils sont concernés par le changement climatique, qu’ils ne contestent plus, c’est d’abord en tant que victimes ; il faut donc des financements du Nord pour qu’ils puissent faire face aux effets des perturbations climatiques. Á ces préoccupations d’adaptation, avancées par des pays vulnérables très dynamiques, comme le Bangladesh et Tuvalu, s’ajoutent bientôt les questions, poussées par les émergents, de la nécessité de « transferts des technologies vertes » sans brevet et du financement de la « déforestation évitée » (RED) dans les pays tropicaux (3). On peut ajouter à ce dossier des contentieux Nord-Sud, l’enjeu de la souveraineté nationale vis-à-vis de mécanismes internationaux de supervision jugés intrusifs par les pays en développement.

La force des pays en développement, sur le plan diplomatique, est d’avoir fait tenir ensemble au sein du G77 + Chine, sous l’impulsion des BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine), des positions apparemment peu cohérentes entre elles, portées par des pays ayant objectivement des intérêts éloignés, voire contradictoires (petits États insulaires, grands pays émetteurs attachés à leur croissance, exportateurs de pétrole). Cette cohésion Sud-Sud se vérifiera lors des négociations de Copenhague en 2009, malgré des divergences grandissantes entre les émergents et les pays pauvres les plus exposés, que les Occidentaux s’emploient à approfondir. Le jeu d’acteurs débouchera au final sur une alliance entre la Chine et les États-Unis, qui partagent la volonté de ne pas sortir de Copenhague avec un accord multilatéral contraignant…, tout en s’efforçant d’en faire porter la responsabilité à l’autre.

Vers un nouveau régime climatique

Le redémarrage du processus procède d’un changement dans la dynamique globale des négociations climatiques. Sous l’influence des États-Unis et des émergents, on passe dans les années qui suivent Copenhague d’un processus centralisé – fixer collectivement un objectif global de réduction à se répartir entre pays sous forme d’engagements contraignants – à un processus décentralisé et plus souple : chaque pays définit indépendamment ses objectifs, qu’il soumet aux autres sous la forme de contributions déterminées au niveau national. « Le passage à l’action des pays est alors facilité, puisque davantage autoréférentiel et fondé sur des critères nationaux plutôt que fonction des engagements des autres pays : plus adaptés, les engagements en deviennent plus crédibles ». (4)

Cette formule, qui modifie en profondeur l’architecture de la gouvernance climatique mondiale, est la clé ayant permis l’Accord de Paris, qui repose sur des « contributions nationales ». Celles-ci ont donc l’avantage d’être plus fidèles à ce que les pays s’estiment capables de fournir comme effort. Cela se traduit par une diversité de formulations et d’échéances, avec un accent, placé par plusieurs émergents, sur les objectifs de « décarbonisation » à moyen terme de leurs économies, qui leur paraît davantage compatible avec leurs objectifs de croissance. L’Inde, par exemple, s’est engagée à réduire l’intensité de son PIB en GES de 35% en 2030 par rapport à 2005. La Chine s’est fixé un objectif de décarbonisation d’entre 60 et 65% sur la même période et compte plafonner ses émissions en 2030 au plus tard.

La dimension juridiquement contraignante ne porte plus sur l’atteinte de résultats, mais sur des obligations procédurales en matière de communication et de transparence. L’accord n’est plus assorti de mécanismes de surveillance et de sanctions comme dans le protocole de Kyoto, autre condition à son adoption par les États-Unis et les émergents. Cher aux pays en développement, le principe de « responsabilité commune mais différenciée » y est réaffirmé, mais il est associé à la formule « eu égard aux contextes nationaux différents », ce qui rassure les pays du Nord, pour lesquels cet ajout « ouvre la voie à une évolution de la différentiation dans le temps, laissant entrevoir son interprétation dynamique au fur et à mesure de l’évolution des circonstances nationales des pays » (5). Si l’addition des contributions volontaires ne permet pas à ce stade de rester sous les deux degrés de réchauffement d’ici la fin du siècle, elle crée une dynamique basée sur l’émulation et l’évaluation mutuelle, avec une révision quinquennale des engagements permettant d’espérer un relèvement des objectifs des uns et des autres dans le temps.

Nationalisation de l’enjeu climatique

L’engagement des pays émergents dans l’Accord de Paris est lié à d’autres concessions des pays occidentaux, comme le prolongement du Protocole de Kyoto de 2012 à 2020, et la promesse d’un financement annuel de la lutte contre le réchauffement de cent milliards de dollars par an à partir de 2020. Il repose plus fondamentalement sur trois évolutions structurelles :

La lutte contre le réchauffement climatique est progressivement devenue une question de politique intérieure dans plusieurs émergents. « La prise de conscience de l’importance de l’environnement ne vient pas d’une pression quelconque, ni parce que quelqu’un nous le demande, ni même de l’accord de Paris, mais c’est un acte de foi de la part du gouvernement qui est dans notre intérêt » déclarait en février 2017 le ministre indien de l’Énergie, Piyush Goyal (6). Des plans nationaux ont donc été conçus et mis en œuvre de manière relativement déconnectée des négociations internationales, notamment en Chine dès 2004. Une prise de conscience s’est produite, au niveau des classes dirigeantes, de l’énormité des coûts du réchauffement, en termes de points de PIB perdus, du fait de la multiplication des phénomènes extrêmes. Parallèlement, les retombées des investissements dans l’atténuation vont dans le sens d’autres enjeux cruciaux d’intérêt national, comme l’amélioration de la sûreté énergétique (à travers une plus grande efficacité énergétique et une moindre dépendance) (7), l’équilibre de la balance commerciale et la réduction de la pollution urbaine (8). La perception politique du rapport coût-bénéfice de l’investissement dans la réduction des émissions s’est modifiée.

En matière de bénéfice, la Chine surtout, mais aussi l’Inde et le Brésil, ont compris l’importance du débouché que représente pour leurs économies l’explosion de la demande mondiale en technologies renouvelables. Des programmes d’investissements publics colossaux et la taille de leurs marchés nationaux respectifs leur servent de marche-pied à la conquête du reste du monde. En quelques années seulement, la Chine a imposé son hégémonie sur le marché mondial des panneaux solaires (plus de 50% des parts dès 2010) et des turbines éoliennes (quatre des dix premiers fabricants mondiaux), grâce aux transferts de connaissances de sociétés occidentales négociés en échange d’un accès privilégié au marché chinois (9). L’Inde a des prétentions crédibles en matière de réseaux électriques intelligents, tandis que le Brésil a plusieurs longueurs d’avance en matière de technologie de biocarburants. Si la contrainte environnementale est désormais envisagée comme un levier potentiel de rattrapage industriel, les craintes d’une nouvelle distanciation technologique et d’un protectionnisme « vert » de la part des pays du Nord, dont les industries sont moins carbonées, demeurent vives.

L’engagement des grands pays en développement sur la thématique climatique peut aussi se lire à l’aune de leur volonté de puissance sur la scène internationale. L’Inde, tout comme le Brésil, ne cachent pas leur ambition d’obtenir une place permanente dans un Conseil de sécurité des Nations unies réformé. Les positionnements internationaux sur le climat sont donc subordonnés à ce tropisme de leur politique étrangère. Or, il n’est plus possible au 21e siècle de gagner l’estime des pays industrialisés en campant sur des positions minimalistes en matière environnementale. Car l’arène climatique est graduellement devenue un espace parmi d’autres où les États peuvent engranger ou perdre du crédit diplomatique, en faisant montre de plus ou moins de responsabilité envers un bien commun planétaire, c’est-à-dire en se donnent des objectifs reconnus comme plus ou moins « ambitieux » par les autres nations (10). On voit bien les coûts géopolitiques des atermoiements nord-américains vis-à-vis du Protocole de Kyoto, puis de l’Accord de Paris.

Des perspectives contrastées

Trois ans après Paris et le dépôt de leurs contributions nationales, les signes de l’engagement des pays émergents en matière climatique divergent, à l’instar des pays industrialisés. L’Inde et la Chine paraissent confirmer dans les faits leur ambition d’accélérer la transformation de leur matrice énergétique et d’en tirer des dividendes économiques et géopolitiques. A l’opposé, le Brésil a renoué avec un taux de déforestation désastreux, suite à l’impeachment de la présidente Roussef et à la montée en puissance du lobby ruraliste au Congrès. La victoire récente de Bolsonaro pourrait faire sortir le pays de l’Accord de Paris. Autre géant forestier, l’Indonésie a introduit en 2016 une contribution centrée sur une réduction par rapport à un scénario « business as usual » largement surestimé. Comme la Turquie et d’autres, elle subordonne ses maigres efforts à son accès à des financements internationaux devant être abondés par le Nord. Quant à la très riche et émettrice Arabie saoudite, qui redoute la baisse de la demande mondiale en hydrocarbures, elle pèse sur l’ensemble du monde arabe dans le sens d’un statu quo climato-sceptique (11).

Plus fondamentalement, il y a lieu de considérer que le début de nationalisation de la problématique dans les pays en développement ne s’accompagne pas d’une socialisation des enjeux climatiques. Á la différence de nos contrées et de certains pays très exposés, où de larges segments de l’opinion précèdent ou accompagnent le politique dans ce domaine, la question climatique y est prise en charge par des officiels et des experts dans la quasi-indifférence générale. Les débats publics ayant jalonné les campagnes électorales récentes, au Brésil et en Inde (12) notamment, montrent que l’environnement et le climat en général ne sont pas des préoccupations sociales. Pour des raisons évoquées en début d’article : la lutte contre la pauvreté prime et la société d’abondance demeure l’horizon. Les investissements publics en matière d’atténuation ont de ce fait un coût politique plus important pour les leaders des émergents. Et réciproquement les revirements vis-à-vis des engagements pris à Paris ne suscitent guère de réaction politique. Une raison supplémentaire pour que le Nord s’investisse de façon plus juste dans le financement de l’ajustement environnemental des pays en développement.

François Polet

https://www.cetri.be/Pays-emergents-et-climat-du-refus

Notes

(1) Jairam Ramesh, « Poverty is the Greatest Polluter : Remembering Indira Ghandi’s Stirring Speech in Stockholm », The Wire, 7 juin 2017.

(2) Moïse Tsayem Demaze, « Le protocole de Kyoto, le clivage Nord-Sud et le défi du développement durable », L’Espace géographique 2009/2 (Vol. 38).

(3) Jean-Paul Gaudillière, « L’ascension des pays du Sud dans les négociations climatiques. Entretien avec Amy Dahan, historienne des sciences, directrice de recherche au CNRS et directrice adjointe du centre Alexandre Koyré », Mouvements, 2009/4 (n° 60).

(4) Emma Broughton, « Copenhague : le bilan et l’avenir », Politique étrangère 2010/2 (Été).

(5) Mathilde Hautereau-Boutonnet, Sandrine Maljean-Dubois, « Introduction », Revue juridique de l’environnement 2017/HS17 (n° spécial).

(6) Le Monde, « L’Inde est déjà engagée dans la transition énergétique », 02 juin 2017.

(7) En 2015, 80% de la demande énergétique indienne était satisfaite par des importations.

(8) Pour ce qui est de la Chine, où la pollution de l’air causerait plus d’un million de morts par an et engendrerait des coûts annuels supérieurs à cent milliards de dollars, la lutte contre le réchauffement climatique s’inscrit dans la quête d’une « société harmonieuse », leitmotiv depuis 2004 d’un régime inquiet des tensions sociales et environnementales entraînées par le boom économique et dans la « guerre à la pollution » lancée en 2014 par le gouvernement. Voir Jean-Paul Maréchal (2013), « La Chine, les États-Unis et la difficile construction d’un nouveau régime climatique », Revue de la régulation. Capitalisme, institutions, pouvoirs, 13/1er semestre 2013.

(9) Tancrède Voituriez et Joël Ruet, « Les pays émergents dans la course aux technologies vertes », in Rémi Genevey, Rajendra Pachauri et Laurence Tubiana (dir.), Regards sur la Terre 2013, Paris, Armand Collin.

(10) Catherine Aubertin et Livia Kalil montrent la part de mise en scène de cette ambition dans le cas du Brésil, dont la contribution nationale de 2015 célèbre la réduction du rythme de déforestation de l’Amazonie, mais comporte des objectifs déjà partiellement atteints et n’implique pas d’ « inflexion réelle de ses choix de développement », notamment en matière d’expansion de l’agrobusiness. « La contribution du Brésil à la COP21 : l’agrobusiness du futur », Brésil(s ) Sciences humaines et sociales, 11/2017.

(11) Salaheddine Lemaizi, « Division among Arab states on climate change », The New Arab, 26 décembre 2016.

(12) Rohit Kumar, « Let’s Admit It, There’s No Space For Environmental Concerns In India’s Political Agenda », Youth Ki Awaaz. 14 novembre 2018