22 mars par CADTM
tiré de : CADTM infolettre , le 2021-03-23
http://www.cadtm.org/Thomas-Piketty-le-CADTM-et-la-dette-publique
photo (CC - Wikimedia)

Sommaire

Piketty et la dette publique

Car même si la dette publique est encore loin d’avoir retrouvé en ce début de XXIe siècle son niveau astronomique du début du XIXe siècle, tout du moins au Royaume-Uni, elle se situe en France et dans de nombreux pays tout près de ses records historiques, et elle suscite sans doute encore plus de confusion dans le monde actuel qu’à l’époque napoléonienne. [1] »

La dette des États concerne au moins autant le monde d’aujourd’hui que celui de 1800

Entre la fin du 18e s. et le début du 19e s. la France et le Royaume-Uni ont adopté des politiques tout à fait différentes en matière de dette publique. Alors que dans les années 1760-1770 la dette publique atteignait près de 100 % du revenu national dans les deux pays, quarante à cinquante ans plus tard, la situation avait complètement changé : la dette publique de la France s’élevait à seulement 20 % du revenu national en 1815 tandis que la dette britannique avait explosé et représentait 200 % du revenu national.

Comment en est-on arrivé là ? En France, le poids du remboursement de la dette publique et le refus du peuple d’être le seul à payer ont joué un rôle central dans l’explosion révolutionnaire de 1789. Les mesures au cours de la Révolution ont réduit radicalement le poids de la dette publique.

En France, la dette publique et le refus du peuple d’être le seul à payer ont joué un rôle central dans l’explosion révolutionnaire de 1789

Piketty résume de la manière suivante l’enchaînement : « L’incapacité de la monarchie française à moderniser ses impôts et à mettre fin aux privilèges fiscaux de la noblesse est bien connue, de même que l’issue révolutionnaire finale, avec la convocation en 1789 des États généraux, qui débouche sur la mise en place d’un nouveau système fiscal dès 1790-1791 (avec notamment une taxe foncière mettant à contribution l’ensemble des propriétaires terriens et des droits de succession frappant l’ensemble des patrimoines) et sur la ‘banqueroute des deux tiers’ en 1797 (qui est en réalité un défaut encore plus massif, compte tenu de l’épisode des assignats [2] et de l’inflation qui en a découlé), qui permet de solder les comptes de l’Ancien Régime. C’est ainsi que la dette publique française se retrouve réduite subitement à des niveaux extrêmement faibles au début du XIXe siècle (moins de 20 % du revenu national en 1815). [3] »

Grâce à la révolution française la France a réduit radicalement la dette publique

La trajectoire britannique est totalement différente. Afin d’affronter par la guerre la déclaration d’indépendance des 13 colonies britanniques d’Amérique du Nord, et « surtout les multiples guerres avec la France pendant la période révolutionnaire et napoléonienne, la monarchie britannique choisit d’emprunter sans limite. La dette publique passe ainsi d’environ 100 % du revenu national au début des années 1770 à près de 200 % dans les années 1810, soit dix fois plus que la France à la même époque. [4] »

Piketty explique qu’il a fallu au Royaume-Uni un siècle de rigueur et de budgets en excédent pour réduire progressivement son endettement à moins de 30 % du revenu national au début des années 1910.

Le gouvernement du Royaume-Uni a appliqué une politique d’austérité pendant un siècle afin de réduire son endettement à moins de 30 % du revenu national au début des années 1910

Quelles leçons peut-on tirer de l’expérience britannique ? Tout d’abord, il ne fait aucun doute, selon Piketty, que l’importante dette publique a renforcé le poids des patrimoines privés dans la société britannique. Les riches anglais ont prêté à l’État sans se faire prier.

Th. Piketty poursuit : « ce très fort endettement public a globalement assez bien servi les intérêts des prêteurs et de leurs descendants – tout du moins par comparaison à une situation où la monarchie britannique aurait financé ses dépenses en leur faisant payer des impôts. Du point de vue de ceux qui en ont les moyens, il est évidemment beaucoup plus intéressant de prêter une somme donnée à l’État (puis de recevoir des intérêts pendant des décennies) que de la payer sous forme d’impôts (sans contrepartie). [5] » Il ajoute que le recours massif de l’État aux emprunts publics a permis aux banquiers d’augmenter les taux d’intérêt, ce qui fait le bonheur des riches prêteurs : entrepreneurs, rentiers, banquiers…

Selon Piketty, la différence essentielle avec le XXe siècle (voir plus loin) est que la dette publique était remboursée au prix fort au XIXe siècle : « l’inflation était quasi nulle de 1815 à 1914, et le taux d’intérêt servi sur les titres de rente d’État était très substantiel (généralement autour de 4-5 %), et en particulier nettement supérieur au taux de croissance. Dans de telles conditions, la dette publique peut être une très bonne affaire pour les détenteurs de patrimoine et leurs héritiers » [6].

Piketty nous propose d’imaginer que « la dette publique … accumulée est égale à 100 % du PIB. Supposons que le gouvernement ne cherche pas à rembourser le principal, et se contente d’acquitter chaque année les intérêts… si le taux d’intérêt est de 5 %, il lui faudra chaque année verser 5 % du PIB aux détenteurs de cette dette publique supplémentaire, et ce, jusqu’à la nuit des temps. C’est grosso modo ce qui est arrivé au Royaume-Uni au XIXe siècle. [7] » Maintenant, déplaçons-nous dans le temps et l’espace : en Grèce, la dette publique dépasse 160 % ; si on pose l’hypothèse que l’État rembourse la dette à la Troïka et aux autres créanciers à un taux avoisinant en moyenne 5 % [8]. Si on considère également que la croissance est nulle [9] et que le taux d’inflation est également nul, il faudra à la Grèce verser aux créanciers jusqu’aux calendes grecques l’équivalent de 8 % de son PIB sans pour autant réduire le stock de la dette car il s’agit du seul paiement des intérêts [10].

Piketty a vu juste concernant la dette réclamée à la Grèce en ce premier cinquième du 21e siècle

Revenons maintenant au XIXe siècle : le stock de la dette publique française, très limité en 1815, a augmenté rapidement au cours des décennies suivantes, en particulier pendant la période des monarchies censitaires (1815-1848). Après la défaite de Waterloo en 1815, l’État français s’endette fortement pour financer l’indemnité versée aux armées d’occupation, puis de nouveau en 1825, pour financer le fameux « milliard des émigrés » [11] versé aux aristocrates exilés pendant la Révolution (pour les dédommager des conséquences de la Révolution, notamment la confiscation d’une partie de leurs terres). Au total, la dette publique s’accroît de l’équivalent de plus de 30 % du revenu national. Sous le Second Empire, les dettes sont payées rubis sur l’ongle.

Selon Piketty, la politique d’endettement public menée au XIXe siècle en France et au Royaume-Uni « permet de comprendre pourquoi les socialistes du XIXe siècle, à commencer par Karl Marx, étaient très méfiants vis-à-vis de la dette publique »

Piketty rappelle l’opuscule La lutte des classes en France rédigé en 1849-1850, dans lequel Karl Marx dénonce le nouveau ministre des finances de Louis-Napoléon Bonaparte, Achille Fould, digne représentant des banquiers et de la haute finance, qui décide d’augmenter les impôts sur les boissons afin de payer les rentiers. Vingt ans plus tard, suite à la défaite face à la Prusse en 1870-1871, l’État français augmente encore la dette publique pour payer un tribut de guerre équivalent à environ 30 % de son revenu national. Finalement, la politique favorable aux créanciers en matière d’endettement, poursuivie pendant la période 1880-1914, amène la dette publique à un niveau plus élevé en France qu’au Royaume-Uni : autour de 70-80 % du revenu national, contre moins de 50 % auparavant.

Piketty ajoute : « La rente sur l’État est un placement très sûr pendant tout le XIXe siècle français, et contribue à renforcer l’importance et la prospérité des patrimoines privés, de la même façon qu’au Royaume-Uni. » Il conclut que la politique d’endettement public menée au XIXe siècle en France et au Royaume-Uni « permet de comprendre pourquoi les socialistes du XIXe siècle, à commencer par Karl Marx, étaient très méfiants vis-à-vis de la dette publique, qu’ils percevaient – non sans une certaine clairvoyance – comme un instrument au service de l’accumulation du capital privé. » [12].

Il poursuit très justement en affirmant : « une grande partie de la dette publique (…) est détenue en pratique par une minorité de la population, si bien que la dette entraîne bel et bien des redistributions importantes à l’intérieur du pays (…). Compte tenu de la très forte concentration qui a toujours caractérisé la répartition des patrimoines, (…), étudier ces questions en ignorant les inégalités entre groupes sociaux revient de facto à passer sous silence une bonne partie de l’objet d’étude et des réalités en jeu. » [13].

Piketty : «  une grande partie de la dette publique est détenue en pratique par une minorité de la population, si bien que la dette entraîne bel et bien des redistributions importantes à l’intérieur du pays » en faveur des plus riches

Piketty explique qu’on a assisté en France à un changement important au cours du XXe siècle en matière de gestion de la dette publique. Les pouvoirs publics ont profité de l’inflation puis l’ont utilisée pour réduire la valeur réelle de la dette. « La conséquence pour l’État est qu’en dépit d’une forte dette publique initiale (près de 80 % du revenu national en 1913) et de déficits très élevés au cours de la période 1913-1950, en particulier pendant les années de guerre, la dette publique française se retrouve en 1950 à un niveau relativement bas (environ 30 % du revenu national), de la même façon qu’en 1815. En particulier, les énormes déficits de la Libération ont été presque immédiatement annulés par une inflation supérieure à 50 % par an pendant quatre années consécutives, de 1945 à 1948, dans une atmosphère politique survoltée. C’est en quelque sorte l’équivalent de la banqueroute des deux tiers de 1797 : on solde des comptes du passé afin de pouvoir reconstruire le pays avec une faible dette publique. »

Sur la base de cette expérience, s’est développée, dans la deuxième moitié du XXe s., une vision bien différente de celle de Marx et des socialistes du XIXe siècle, fondée sur la conviction que l’endettement peut être un instrument au service d’une politique de dépenses publiques et de redistribution sociale en faveur des plus modestes.

Piketty a pleinement raison d’insister sur les dangers d’une vision unilatéralement positive de la dette publique

« La différence entre les deux visions est assez simple : au XIXe siècle, la dette se repayait au prix fort, ce qui était dans l’avantage des prêteurs et œuvrait au renforcement des patrimoines privés ; au XXe siècle, la dette a été noyée dans l’inflation et repayée en monnaie de singe, et a de facto permis de faire financer les déficits par ceux qui avaient prêté leur patrimoine à l’État, sans avoir à augmenter les impôts d’autant. Cette vision « progressiste » de la dette publique continue d’ailleurs d’imprégner bien des esprits en ce début du XXIe siècle, alors même que l’inflation est depuis longtemps redescendue à des niveaux peu éloignés de ceux du XIXe siècle et que ses effets distributifs sont relativement obscurs. [14]  » Th. Piketty a pleinement raison d’insister sur les dangers d’une vision unilatéralement positive de la dette publique.

Quelles propositions concernant la dette publique ?

Venons-en maintenant aux propositions de Piketty. D’emblée il précise : «  Que l’on me comprenne bien : je n’ai aucun goût particulier pour la dette publique, dont j’ai noté à plusieurs reprises qu’elle aboutissait souvent à favoriser des redistributions à l’envers, des plus modestes vers ceux qui ont les moyens de prêter à l’État (et à qui il serait nettement préférable, en règle générale, de faire payer des impôts).  » [15]. On ne peut qu’être d’accord avec lui. Il ajoute que le « capital national est extrêmement mal réparti, avec une richesse privée s’appuyant sur la pauvreté publique, et avec notamment pour conséquence que nous dépensons actuellement bien davantage en intérêt de la dette que nous n’investissons par exemple dans notre enseignement supérieur. C’est d’ailleurs une réalité assez ancienne : compte tenu de la croissance relativement lente en vigueur depuis les années 1970-1980, nous sommes dans une période historique où la dette coûte globalement très cher aux finances publiques. Voici la raison centrale pour laquelle il faut réduire au plus vite cette dette (…)  » [16].

Pour Piketty, la dette aboutit souvent à favoriser des redistributions à l’envers, des plus modestes vers ceux qui ont les moyens de prêter à l’État (et à qui il serait nettement préférable de faire payer des impôts)

Il est clair que depuis le renforcement de la politique de quantitative easing le coût de la dette a baissé mais ce jugement de Piketty reste valable en termes historiques car les montants de dette à refinancer en permanence sont de plus en plus élevés. Un revirement de la politique des grandes banques centrales est toujours possible et en conséquence la pression sur les finances publiques risquent d’être fortes et déboucher sur un retour de politiques brutales d’austérité tant au niveau structurel avec la poursuite de contre réformes néolibérales qu’au niveau des coupes claires dans des budgets sociaux. De plus, certains États continuent à payer nettement plus cher que d’autres le refinancement de leurs dettes et dans le Sud global des défauts de paiement se développent à nouveau.

Voir la série :

Évolution de la dette extérieure des PED entre 2000 et 2019
La bombe à retardement de la dette extérieure des Pays en développement
Les pays en développement pris dans l’étau de la dette
L’Amérique latine et la Caraïbe sont confrontées à une grave crise de la dette
Le fardeau insupportable de la dette pour les peuples d’Afrique subsaharienne

Pour réduire la dette publique, Th. Piketty envisage deux solutions qu’il rejette et il en propose une troisième. La première solution est de privatiser les actifs publics afin de rembourser la dette. La deuxième solution consiste à annuler la dette. La troisième qu’il prône, c’est le prélèvement d’un impôt exceptionnel progressif « de façon à épargner les patrimoines les plus modestes et à demander davantage aux patrimoines les plus élevés » [17].

Nous n’allons pas nous étendre ici sur la première solution tant il est évident qu’il faut la combattre. Nous savons qu’elle est mise en pratique par les gouvernements actuels qui prolongent la vague de privatisations entamées dans les années 1980-1990.

Thomas Piketty a cosigné un appel demandant l’annulation des dettes publiques détenues par la Banque centrale européenne

Concernant la deuxième solution, l’annulation de la dette que Piketty refuse, il est évident qu’il pose mal le problème car il n’envisage pas les différents scénarios d’annulation de dette. Il ne mentionne explicitement que la formule appliquée à la dette grecque en mars 2012 via une opération dite de haircut alors que d’autres propositions existent.

Il a raison de refuser le type d’annulation partielle de dettes conçue par la Troïka (Commission européenne, BCE et FMI) pour la Grèce. Cette annulation a été conditionnée par des mesures qui constituent des violations des droits économiques, sociaux, politiques et civils du peuple grec, et qui ont enfoncé encore un peu plus la Grèce dans une spirale descendante. Il s’agissait d’une opération visant à permettre aux banques privées étrangères (principalement françaises et allemandes) de se dégager en limitant leurs pertes, aux banques privées grecques d’être recapitalisées aux frais du Trésor public, et à la Troïka de renforcer durablement son emprise sur la Grèce. Alors que la dette publique grecque représentait 130 % du PIB en 2009, et 157 % en 2012 après l’annulation partielle de la dette, elle a atteint un nouveau sommet en 2013 à 175 % ! Le taux de chômage qui était de 12,6 % en 2010 s’élève à 27 % en 2013 (50 % chez les moins de 25 ans). Piketty a donc raison de rejeter ce type de haircut qui vise seulement à maintenir en vie la victime pour pouvoir la saigner encore et toujours plus. Après la publication de son livre, alors que les effets catastrophiques de la politique menée par la Troïka en Grèce devenaient de plus en plus évidents, Piketty s’est prononcé pour une annulation d’une grande partie de la dette grecque.

L’Équateur, sur la base d’un audit décidé par les autorités du pays et réalisé avec participation citoyenne active en 2007-2008 a suspendu unilatéralement le paiement d’une partie de sa dette

Plus récemment début 2021, Thomas Piketty a cosigné un appel international au niveau européen demandant l’annulation des dettes publiques détenues par la Banque centrale européenne.

Les cosignataires dont Piketty fait partie écrivent : « juridiquement, contrairement à ce qu’affirment certains responsables d’institutions, notamment de la BCE, l’annulation n’est pas explicitement interdite par les traités européens. D’une part, toutes les institutions financières au monde peuvent procéder à un abandon de créances et la BCE ne fait pas exception. » Ils concluent : « Nous devons nous aussi réfléchir à nous servir du pouvoir de création monétaire de la BCE pour financer la reconstruction écologique et sociale, sous contrôle démocratique. L’annulation des dettes publiques qu’elle détient, en échange d’investissements par les États, constituerait un premier signal fort de la reconquête par l’Europe de son destin. »

L’Islande a refusé unilatéralement à partir de fin 2008 d’assumer les dettes de ses banques privées en faillite à l’égard de l’étranger

En revanche, il a tort de ne pas envisager sérieusement une annulation ou une suspension du paiement de la dette décidée par le pays débiteur, à ses conditions et sous contrôle des citoyens du pays. C’est ce qu’ont fait, dans des contextes différents, l’Équateur en 2008-2009 et l’Islande à partir de 2008. L’Équateur, sur la base d’un audit décidé par les autorités du pays et réalisé avec participation citoyenne active en 2007-2008 a suspendu unilatéralement le paiement d’une partie de sa dette, celle due sous forme de titres venant à échéance en 2012 et en 2030 possédés principalement par des banques étrangères [18]. Le résultat a été positif : l’Équateur a racheté 91 % des titres en question à moins de 35 % de leur valeur (c’est-à-dire une réduction de 65 %). Il a pu ensuite, grâce aux économies réalisées sur sa dette, augmenter fortement les dépenses sociales, dans les domaines de l’éducation et de la santé publique notamment (pour une présentation plus complète de l’expérience équatorienne, voir l’annexe 2). Dans le cas de l’Équateur, il faut se garder d’ériger en modèle l’expérience en cours. Un regard critique est indispensable. Il n’en demeure pas moins que l’expérience équatorienne en termes d’audit et de suspension unilatérale du remboursement de la dette démontre qu’il est parfaitement possible pour un État de poser un acte souverain unilatéral fondé sur des arguments solides et d’en tirer avantage pour améliorer les dépenses publiques dans des domaines comme l’éducation et la santé publique.

L’Équateur et l’Islande constituent deux exemples qui doivent être étudiés sérieusement car ils démontrent qu’il est possible d’annuler des dettes

L’Islande, de son côté, a refusé unilatéralement à partir de fin 2008 d’assumer les dettes de ses banques privées en faillite à l’égard de l’étranger. Cela s’est fait dans un climat de fortes mobilisations citoyennes qui ont mis sous pression le gouvernement islandais afin qu’il refuse de céder face aux exigences des créanciers étrangers, en particulier le Royaume-Uni et les Pays-Bas.

Que s’est-il passé en Islande ? Suite à l’effondrement du système bancaire en 2008, l’Islande a refusé d’indemniser les ressortissant·es des Pays-Bas et du Royaume-Uni qui avaient placé des fonds dans des filiales de banques islandaises privées qui venaient de s’effondrer, pour un total de 3,9 milliards d’euros. Les autorités britanniques et hollandaises ont alors indemnisé leurs ressortissant·es et ont exigé de l’Islande qu’elle les rembourse. Sous la pression populaire (manifestations, occupations de places, pétitions, référendums), les autorités de Reykjavik ont refusé. Cela a eu pour conséquence l’inscription de l’Islande sur la liste des organisations terroristes, le gel des avoirs islandais au Royaume-Uni et le dépôt d’une plainte de Londres et de La Haye contre Reykjavik auprès de la Cour de l’Association européenne de libre échange (AELE) [19]. Par ailleurs, l’Islande a bloqué totalement les sorties de capitaux du pays. Finalement elle s’en tire beaucoup mieux que d’autres pays d’Europe qui ont accepté les exigences des créanciers. Bien sûr, il faut éviter de faire de l’Islande un modèle mais tirons des enseignements de son expérience.

Les cas de l’Équateur et de l’Islande constituent deux exemples récents qui doivent être étudiés sérieusement car ils démontrent qu’à côté du haircut à la grecque, d’autres solutions d’annulation existent [20]. Ces deux expériences montrent que désobéir aux créanciers n’est pas une catastrophe et n’entraîne nullement l’effondrement du pays.

Désobéir aux créanciers n’entraîne nullement l’effondrement du pays

Revenons à la position défendue par Th. Piketty. Celui-ci est convaincu qu’une annulation n’affectera que très peu ou pas du tout les plus riches créanciers car ils parviendront « à restructurer à temps leur portefeuille » et donc « rien ne garantit que ceux qui seront effectivement mis à contribution soient ceux qui doivent l’être » [21]. Cette affirmation n’est pas démontrée. Aucune preuve basée sur des exemples concrets ou sur des données statistiques n’est fournie par Th. Piketty. Or l’histoire montre que quand un pays laisse entendre qu’il pourrait suspendre le paiement de sa dette ou lorsqu’il le suspend effectivement, le prix des titres de sa dette s’effondre et il est très difficile aux grands détenteurs de titres de s’en défaire à bon compte [22]. C’est ce qui s’est passé entre 2007 et 2009 en Équateur et tous ceux qui suivent de près ce qui se passe sur le marché des dettes savent qu’il est pratiquement impossible de se défaire d’un gros paquet de titres sans enregistrer des pertes importantes en cas de suspension ou d’annulation unilatérale de dettes. Par ailleurs, il est parfaitement imaginable qu’un pays qui décrète une annulation ou une suspension unilatérale de paiement prenne des mesures afin d’indemniser les petits porteurs de titres et de protéger l’épargne de ceux d’en bas. Il est possible de mettre à contribution ceux qui doivent l’être et de protéger ceux qui méritent de l’être.

Un pays qui décrète une annulation unilatérale peut indemniser les petits porteurs de titres et protéger l’épargne des classes populaires

Venons-en maintenant à la proposition que fait Piketty pour réduire le poids de la dette. Après avoir envisagé la possibilité d’« un impôt proportionnel de 15 % sur tous les patrimoines privés » [23], il rejette cette proposition en précisant « cela n’aurait pas beaucoup de sens de prélever un impôt proportionnel [24] sur tous les patrimoines privés européens. » [25]. Il soutient qu’« il vaut mieux appliquer un barème progressif, de façon à épargner les patrimoines les plus modestes et à demander davantage aux patrimoines les plus élevés » [26].

Th. Piketty se prononce pour une réduction partielle de la dette de l’ordre de 20 % du PIB. Pour atteindre cet objectif, il propose un impôt exceptionnel progressif : « 0 % jusqu’à 1 million d’euros, 10 % entre 1 et 5 millions, et 20 % au-delà de 5 millions d’euros » [27] tout en indiquant que d’autres barèmes pourraient être appliqués.

Piketty n’aborde jamais la question de la légitimité de la dette publique

Il faut aussi souligner, pour le regretter, que Piketty n’aborde jamais la question de la légitimité de la dette publique. On ne peut que s’en étonner puisqu’il montre très bien dans l’ensemble du livre que la politique fiscale régressive favorise l’accumulation de la dette publique et que, comme il le déclare à plusieurs reprises dans son livre, celles et ceux qui remboursent la dette sont en majorité celles et ceux d’en bas, vu leur part dans les impôts, alors que ceux d’en haut prêtent à l’État car c’est un placement sûr. Il ne propose pas non plus que les citoyen·nes, de manière organisée, auditent la dette alors qu’il n’est pas sans savoir que depuis 2011 en France (et ailleurs en Europe), des initiatives d’audit citoyen se sont développées avec un dynamisme certain [28].

La proposition du CADTM concernant la dette publique
Afin de contribuer au débat nécessaire sur les solutions, le CADTM propose que la partie de la dette publique identifiée comme illégitime (voire illégale) ne soit pas payée, cela implique de la répudier.

Le CADTM complète la proposition par les dispositions suivantes :

Les petits porteurs de titres de dette publique seront intégralement remboursés ;
Il reprend à son compte la formule suivante qui complète ce qui précède : « À l’occasion d’une annulation de dettes publiques, il conviendra de protéger les petits épargnants qui ont placé leurs économies dans des titres publics ainsi que les salariés et les retraités qui ont vu une partie de leurs cotisations sociales (retraite, chômage, maladie, famille) placée par les institutions ou les organismes gestionnaires dans ce même type de titres. » [29] ;
La partie de la dette publique qui n’aura pas été identifiée comme illégitime devra être réduite en mettant à contribution ceux qui en ont profité. Une des options pour leur faire supporter le coût de l’opération consiste à prélever un impôt exceptionnel progressif sur le décile le plus riche. Les recettes de cet impôt serviront à rembourser anticipativement une partie de la dette non considérée comme illégitime. D’autres formules sont envisageables, le CADTM est tout à fait ouvert à la discussion.
Le CADTM propose que la partie de la dette publique identifiée comme illégitime (voire illégale) ne soit pas payée

La procédure pour identifier la partie illégitime de la dette publique qu’il faut répudier/annuler sera basée sur un large processus d’audit citoyen de la dette qui doit déboucher sur des mobilisations et aboutir à une décision de répudiation de dette de la part des autorités publiques. Le CADTM avance ses propositions en participant activement aux différents processus d’audit citoyen de la dette. C’est grâce à un débat démocratique lié au processus d’audit qu’on pourra affiner des propositions majoritaires et c’est grâce à des mobilisations qu’on pourra obtenir qu’elles soient mises en pratique par les autorités compétentes.

L’audit citoyen doit aussi permettre de déterminer les différentes responsabilités dans le processus d’endettement illégitime et d’exiger que les responsables tant nationaux qu’internationaux rendent des comptes à la justice. Si l’audit démontre l’existence de délits liés à l’endettement illégitime, leurs auteur·es (personnes physiques ou morales) devront être sévèrement condamné·es à payer des réparations, seront privé·es d’exercer une profession liée au crédit (des banques coupables pourraient se voir retirer leur licence bancaire) et ne devront pas échapper à des peines d’emprisonnement en fonction de la gravité de leurs actes. Il faut demander des comptes en justice à l’encontre des autorités ayant lancé des emprunts illégitimes.

L’audit citoyen doit déterminer les différentes responsabilités dans le processus d’endettement illégitime et exiger que les responsables tant nationaux qu’internationaux rendent des comptes à la justice

Il faut également adopter un cadre légal afin d’éviter la répétition de crises du type de celle qui a débuté en 2007-2008 : interdiction de socialiser des dettes privées, obligation d’organiser un audit permanent de la politique d’endettement public avec participation citoyenne, imprescriptibilité des délits liés à l’endettement illégitime, nullité des dettes illégitimes [30], adoption d’une règle d’or qui consiste à dire que les dépenses publiques qui permettent de garantir les droits humains fondamentaux sont incompressibles et priment sur les dépenses relatives au remboursement de la dette…

Un État doit pouvoir emprunter afin d’améliorer les conditions de vie des populations, par exemple en réalisant des travaux d’utilité publique et en investissant dans les énergies renouvelables. Certains de ces travaux peuvent être financés par le budget courant grâce à des choix politiques affirmés, mais des emprunts publics peuvent en rendre possibles d’autres de plus grande envergure, par exemple pour passer du « tout automobile » à un développement massif des transports collectifs, fermer définitivement les centrales nucléaires et leur substituer des énergies renouvelables, créer ou rouvrir des voies ferrées de proximité sur tout le territoire en commençant par le territoire urbain et semi-urbain, ou encore rénover, réhabiliter ou construire des bâtiments publics et des logements sociaux en réduisant leur consommation d’énergie et en leur adjoignant des commodités de qualité.

Le CADTM considère qu’il convient de définir une politique transparente d’emprunt public. La proposition qu’il avance est la suivante :

La destination de l’emprunt public doit garantir une amélioration des conditions de vie, rompant avec la logique de destruction environnementale ;
Le recours à l’emprunt public doit contribuer à une volonté redistributive afin de réduire les inégalités. C’est pourquoi le CADTM propose que les institutions financières, les grandes entreprises privées et les ménages riches soient contraints par voie légale d’acheter, pour un montant proportionnel à leur patrimoine et à leurs revenus, des obligations d’État à 0 % d’intérêt et non indexées sur l’inflation, le reste de la population pourra acquérir de manière volontaire des obligations publiques qui garantiront un rendement réel positif (par exemple 3 %) supérieur à l’inflation. Ainsi, si l’inflation annuelle s’élève à 3 %, le taux d’intérêt effectivement payé par l’État pour l’année correspondante sera de 6 %.
Une telle mesure de discrimination positive (comparable à celles adoptées pour lutter contre l’oppression raciale aux États-Unis, les castes en Inde ou les inégalités hommes-femmes) permettra d’avancer vers davantage de justice fiscale et vers une répartition moins inégalitaire des richesses.

Le CADTM considère également que la banque nationale et la BCE (dans le cas des pays membres de l’Eurozone) doivent financer le budget de l’État à un taux d’intérêt proche de zéro.

Annexe :

L’exemple de l’Équateur en matière de lutte contre les dettes illégitimes
À partir de la fin des années 1990, une série de mouvements sociaux équatoriens, notamment Jubilé 2000 Guayaquil (la ville commerciale la plus importante et le plus grand port de l’Équateur), a commencé à mener campagne contre la dette injuste réclamée au pays. Les positions de ces mouvements sociaux étaient au départ assez modérées et confuses. Par exemple, ils se sont rendus à une réunion du Club de Paris en 1998 en pensant qu’ils pourraient négocier une restructuration de la dette équatorienne et obtenir un allègement très important. Au bout de deux ans, ils se sont rendu compte que le Club de Paris n’avait aucune volonté de négocier et qu’il avait accepté de discuter uniquement pour des questions de relation publique. En 2001-2002, le CADTM international et le Centre des droits économiques et sociaux (CDES) ont commencé à mener une campagne sur la question particulière de la dette de l’Équateur constituée par la vente de bateaux de pêche par la Norvège à l’Équateur. Les deux groupes ont constitué un dossier pour démontrer que cette dette à l’égard de la Norvège était une dette illégitime parce que la Norvège avait vendu ces bateaux à l’Équateur non pour servir les intérêts équatoriens mais pour répondre à la crise d’un secteur important d’exportation de la Norvège, en l’occurrence les chantiers navals.

La dénonciation de la dette à l’égard de la Norvège illustre comment mener une campagne contre la dette : en ciblant une dette particulière et en introduisant la notion de dette illégitime

La Norvège recherchait des pays prêts à acheter des bateaux de pêche, pourtant ceux achetés par l’Équateur n’ont quasiment jamais servi à la pêche mais à transporter des bananes au profit d’une des grandes fortunes du pays. Cet exemple concret illustre comment on a commencé à mener campagne contre la dette : en ciblant une dette particulière et en introduisant la notion de dette illégitime. On a réussi à s’allier à l’organisation norvégienne SLUG et à introduire la notion d’audit, pour faire la clarté sur ce qui était réclamé à l’Équateur. Cette campagne s’est déroulée dans un contexte de grandes mobilisations sociales à la fin des années 1990 et au début des années 2000, avec plusieurs mouvements populaires très importants qui se sont débarrassés de deux présidents néolibéraux en 2000 puis en 2005. Il y avait déjà eu des mobilisations importantes dans les années 1990 mais, en 2000, le président néolibéral a été renversé par à une mobilisation populaire ; suite à des élections, il a été remplacé par un autre président, Lucio Guttierez, qui a mené une campagne sur un programme anti-FMI, un programme de gauche et anti-États-Unis. Mais une fois élu, il a changé complètement de discours et a dit : « je suis le meilleur ami des États-Unis, Chavez est notre ennemi ». Cela a provoqué du mécontentement, de la frustration et un nouveau soulèvement populaire en 2005. Le président a dû s’échapper du palais présidentiel en hélicoptère, avant que ne soit mis en place un gouvernement de transition dont Rafael Correa, qui allait être élu président de la République en décembre 2006, était ministre des Finances, dans un contexte où le prix du pétrole est assez élevé. Le thème de la dette est un thème important parce que les mouvements sociaux menaient campagne sur la dette depuis 7 à 8 ans. En tant que ministre des Finances, Rafael Correa prend l’initiative d’allouer tous les suppléments de revenus créés par la hausse du prix du pétrole à des dépenses sociales d’éducation et de santé. Il n’est pas question que les revenus supplémentaires générés par le pétrole soient absorbés par le remboursement de la dette. Cette dette est illégitime, la population doit donc bénéficier des revenus d’exportations et des recettes fiscales qu’ils génèrent. La Banque mondiale (BM) et le FMI réagissent durement et refusent que l’argent qui provient des recettes pétrolières aille aux dépenses sociales. La BM menace de suspendre ses prêts à l’Équateur si une telle mesure est prise. R. Correa refuse de se plier au diktat de la BM et défend sa position dans le gouvernement. Il préfère démissionner que de retirer le décret qui défend les intérêts du pays et se retrouve ainsi dans l’opposition. Le président intérimaire qui remplaçait Guttierez lance alors une commission d’audit, mais avec des pouvoirs très restreints. Elle effectue cependant un travail d’étude de la dette équatorienne intéressant et cela contribue à populariser encore un peu plus la question de la dette. En 2006, lors des élections présidentielles, Correa se présente et met en avant :

La nécessité de changer radicalement la Constitution du pays pour une démocratisation politique fondamentale ;
La nécessité de mettre fin à la dette illégitime.
Son message est le suivant : « Élisez-moi comme président et je m’engage à prendre des mesures pour que le pays arrête de payer une dette illégitime ». Il annonce aussi que s’il est élu président, il mettra fin à la mise à disposition de l’armée états-unienne de la base militaire navale de Manta par l’Équateur. Il s’agit ainsi de rendre à l’Équateur sa souveraineté et sa dignité. Il mettra aussi fin aux négociations avec les États-Unis concernant un traité de libre-échange. Les grands thèmes de la campagne de Correa sont donc : démocratisation politique, changement constitutionnel, annulation de la dette illégitime, récupération de la souveraineté en mettant fin à la présence de l’armée américaine sur leur territoire et arrêt des négociations pour un traité de libre-échange avec les États-Unis.

L’audit de la dette en 2007-2008 en Équateur et ses conséquences positives

Il est élu en décembre 2006, mène bataille en février-mars 2007 pour un référendum sur une nouvelle Constitution, référendum qu’il gagne alors que toute l’opposition et les grands médias étaient contre lui. L’étape suivante est le règlement de la dette… à partir de mai 2007. La première initiative de Correa est d’expulser le représentant permanent de la BM en Équateur. Le message est clair : la BM n’a pas respecté la souveraineté de l’Équateur en 2005, ce qui a conduit à la démission de Correa. La BM s’immisce dans les affaires du pays, dehors ! BM, dégage ! En juillet 2007, par décret présidentiel, Rafael Correa institue une commission d’audit. Du côté équatorien, il y a d’une part, des représentant·es de la société civile « d’en bas », c’est-à-dire les mouvements sociaux, et d’autre part, quatre corps de l’État : la Cour des comptes, la commission anti-corruption, le ministère des Finances et de l’Économie, et le ministère de la Justice.

Dans la commission d’audit de la dette équatorienne, seule la société civile d’en bas était représentée, c’était très positif

S’y ajoutent six représentant·es étranger·es expert·es en matière de dette. C’est à ce titre que j’ai fait partie de cette commission dont le mandat était d’analyser la dette publique interne et externe entre 1976 et 2006. Nous avions le pouvoir d’obtenir toutes les informations nécessaires à notre travail d’audit afin d’établir un rapport sur les dettes illégitimes et de faire des recommandations au gouvernement et à l’État. Nous avons travaillé quatorze mois, puis nous avons remis nos conclusions et nos recommandations au gouvernement. Pendant ces quatorze mois, nous avons eu trois réunions avec la présidence de la République et le gouvernement, qui a ensuite étudié nos recommandations et nos conclusions pendant un mois et demi. En novembre 2008, il a annoncé la suspension unilatérale du remboursement de deux tiers de la dette commerciale, c’est-à-dire la dette sous la forme de titres vendus sur les marchés financiers et venant à échéance en 2012 et en 2030. Pendant six mois, l’Équateur a laissé les marchés financiers sans informations. Il les a laissés dans l’incertitude complète. La décision a été prise sans la rendre publique au préalable. L’Équateur a chargé la banque Lazard, banque internationale bien connue, de racheter les titres sur le marché secondaire de la dette pour le compte de l’État mais sans le dire officiellement. Cela a permis à l’Équateur de racheter une bonne partie des titres et ensuite de faire une offre aux détenteurs de titres restants, ceux qui n’avaient pas encore été vendus à la banque Lazard. Le gouvernement a proposé de racheter les titres à 35 % de leur valeur, mais il en avait déjà racheté une partie à 20 % de leur valeur.

L’offre a été faite en avril 2009 et, en juin 2009, l’Équateur a annoncé officiellement qu’il avait racheté 91 % des titres. L’offre se concluait, les 9 % de titres restants ne seraient plus rachetés. Les détenteurs des titres avaient eu suffisamment de temps pour les vendre à l’État. Pour conclure, l’opération a coûté environ 900 millions de dollars avec lesquels le gouvernement a racheté pour 3 200 millions de dollars de titres. L’économie globale, si on compte les titres rachetés au rabais et les intérêts qu’il n’était plus nécessaire de payer jusqu’en 2030, est de 7 milliards de dollars. Ils ont pu être utilisés pour augmenter radicalement les dépenses publiques en particulier dans la santé publique, dans l’éducation et dans les infrastructures. Si on regarde le budget équatorien, on voit qu’à partir de 2009-2010, les dépenses qui vont au service de la dette baissent radicalement et les dépenses qui vont aux dépenses sociales utiles augmentent de manière extrêmement importante, permettant une amélioration des conditions de vie de la population.

En 2009-2010, en Équateur, les dépenses qui vont au service de la dette baissent et les dépenses qui vont aux dépenses sociales augmentent

Cela explique d’ailleurs pourquoi la population a réélu Correa en 2009 pour un nouveau mandat dans le cadre de la nouvelle Constitution. Son mandat s’est terminé début 2013. Il s’est à nouveau présenté aux élections et a été réélu avec 57 % des voix, soit davantage de voix pour son troisième mandat que pour les deux premiers !

Quelles conclusions tirer ? Correa a gagné les élections de 2006 notamment parce qu’il a mené bataille contre la BM et sur la question de la dette illégitime. C’était l’un des thèmes principaux de sa campagne et c’est sur cette base qu’il a gagné un appui populaire tout à fait significatif. La première leçon est la suivante : une organisation ou un front d’organisations, qui est dans l’opposition, peut convaincre une partie importante de l’opinion publique de la soutenir pour aller au gouvernement afin de prendre des mesures de manière à mettre fin au paiement d’une dette illégitime. C’est possible s’il y a aussi un travail qui a été fait pendant des années à la base par des mouvements sociaux. Les discours sur la dette sont extrêmement importants pour toucher l’opinion publique et montrer que des alternatives aux politiques gouvernementales actuelles existent.

Pour en savoir plus sur l’expérience de l’Équateur :

Les prêts empoisonnés de la Banque mondiale et du FMI à l’Équateur
Équateur : Les résistances aux politiques voulues par la Banque mondiale, le FMI et les autres créanciers entre 2007 et 2011
Équateur : De Rafael Correa à Lenin Moreno

La concentration de la richesse en faveur du 1 %
L’évolution des inégalités de patrimoine au cours des deux derniers siècles
Néolibéralisme : Augmentation de l’écart salarial et cadeaux fiscaux au Capital
Thomas Piketty, le CADTM et la dette publique

Notes
[1] Thomas Piketty, Le capital au XXIe siècle, Le Seuil, 2013, 970 pp, p.185

[2] « L’origine des assignats remonte au mois de décembre 1789 lorsque fut créée la Caisse de l’extraordinaire. Celle-ci devait recevoir le produit de la vente des biens confisqués au clergé. Les assignats n’étaient que de simples avances sur la vente des biens nationaux. Ces assignats portaient intérêt.
Les choses vont cependant évoluer rapidement. En septembre 1790, les assignats cessent de porter intérêt et sont reçus « comme espèces sonnantes dans toutes les caisses publiques et particulières ». Le montant des émissions s’élève dans un mouvement qui s’accélère jusqu’en 1796. Face à cette prolifération de papier-monnaie, le gage des domaines nationaux auquel on continue à faire référence devient illusoire et la valeur des assignats s’effondre. » Source : http://sceco.univ-poitiers.fr/hfranc/assignats.htm consultée le 17 janvier 2014.

[3] Chapitre 3, p. 206-207

[4] Chapitre 3, p. 206-207

[5] Chapitre 3, p. 208

[6] Chapitre 3, p. 208

[7] Chapitre 3, p. 209

[8] En réalité le taux est supérieur mais nous faisons une hypothèse théorique.

[9] L’hypothèse de croissance nulle est théorique et sert à faciliter le calcul. En réalité, le PIB a baissé de 20 % entre 2009 et 2013 et il est difficile de prévoir ce qui se passera exactement dans les années qui viennent.

[10] Faites le même raisonnement avec le Portugal dont la dette publique représente 130 % du PIB en 2014 et où le taux de croissance est nul (il a aussi baissé entre 2011 et 2013) et le taux d’inflation très bas. Le Portugal rembourse grosso modo à un taux de 6,5 %, il devra verser pendant de longues années l’équivalent de 8,5 % de son PIB. L’Italie rembourse à un taux de 5 %, sa dette publique atteint 133 % du PIB, elle devra verser pendant de longues années l’équivalent de 6,5 % de son PIB. Je précise à nouveau que les chiffres mentionnés plus haut font partie d’une hypothèse théorique. Ceci dit ils sont proches de la situation de 2013. Ces exemples n’engagent en rien Th. Piketty.

[11] Voir http://fr.wikipedia.org/wiki/Loi_du_milliard_aux_%C3%A9migr%C3%A9s

[12] Chapitre 3, p. 210 à 212

[13] Chapitre 3, p.216

[14] Chapitre 3, p. 211

[15] Chapitre 16, p. 931

[16] Chapitre 16, p. 932

[17] Chapitre 16, p. 889

[18] Pour rappel, j’ai participé à cet audit pendant 14 mois en 2007-2008 en tant que représentant du CADTM.

[19] La Cour de l’Association européenne de libre échange (AELE), qui n’a pourtant rien d’une association altermondialiste, a « donné raison » à l’Islande. Voir CADTM, « Le tribunal de l’AELE rejette les réclamations « Icesave » contre l’Islande et ses habitants », https://cadtm.org/Le-tribunal-de-l-AELE-rejette-les, publié le 29 janvier 2013.

[20] Très souvent, des commentateur·trices rétorquent que les cas de ces deux pays sont totalement différents des pays de l’Union européenne. Bien sûr, il y a des différences évidentes mais on aurait tort de considérer avec dédain ces expériences. Ceux et celles qui professent un tel dédain montrent surtout leur ignorance de la complexité des situations que les autorités ont rencontrée et ont partiellement surmontée.

[21] Chapitre 16, p. 888.

[22] Les haircuts prônés par le FMI et les gouvernements des grands pays créanciers ont justement pour fonction de limiter les pertes des grands créanciers privés via une restructuration ordonnée. J’ai montré dans ma thèse de doctorat comment le plan Brady constitue un modèle du genre. Voir « Enjeux politiques de l’action de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international envers le tiers-monde », thèse de doctorat en sciences politiques présentée en 2004 aux universités de Liège et de Paris VIII, téléchargeable : https://cadtm.org/Enjeux-politiques-de-l-action-de. Voir aussi mon livre Banque mondiale : le Coup d’État permanent, Co-édition CADTM (Liège, Belgique) / Syllepse (Paris) / Cetim (Genève), 2006. Epuisé et téléchargeable : https://cadtm.org/Banque-mondiale-le-coup-d-%C3%89tat

[23] Chapitre 16, p. 887.

[24] Voici comment le site officiel de l’administration française définit l’impôt proportionnel « Un impôt proportionnel applique un taux de prélèvement identique quelle que soit la base d’imposition (ex : l’impôt sur les sociétés). La base d’imposition, ou assiette, désigne les grandeurs économiques (revenus, patrimoine, chiffre d’affaires…) servant de base au calcul de l’impôt. Les partisans de la proportionnalité considèrent que c’est un mode de calcul juste, car chacun contribue dans la même proportion de son revenu. (…) Les impôts proportionnels sont, par ailleurs, généralement plus simples à établir et, dès lors, moins coûteux à recouvrer. Avec l’impôt progressif, le taux d’imposition augmente avec la base d’imposition (ex : l’impôt sur le revenu : plus le revenu est élevé, plus la proportion acquittée sous forme d’impôt est importante). » Source : http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/finances-publiques/ressources-depenses-etat/ressources/qu-entend-on-par-proportionnalite-progressivite-impot.html À noter que Th. Piketty définit dans son livre l’impôt proportionnel de la même manière que ce qui précède.

[25] Chapitre 16, p. 888-889.

[26] Chapitre 16, p. 889

[27] Chapitre 16, p. 890.

[28] Voir Réseau international pour l’audit citoyen de la dette (International Citizen debt Audit Network - ICAN), http://cadtm.org/ICAN,750

[29] Thomas Coutrot, Patrick Saurin et Éric Toussaint, « Annuler la dette ou taxer le capital : pourquoi choisir ? », https://cadtm.org/Annuler-la-dette-ou-taxer-le

[30] Voir Éric Toussaint, « La Constitution équatorienne : un modèle en matière d’endettement public », https://cadtm.org/La-constitution-equatorienne-un, publié le 27 décembre 2010.

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CADTM