Les causes de l’endettement
Les États-Unis ont fait de Puerto Rico un paradis fiscal pour leurs entreprises, qui y bénéficient d’une main d’œuvre bon marché. En effet, Puerto Rico offre une exemption totale de taxes pour les entreprises états-uniennes qui y sont basées, et la possibilité de rapatrier les revenus vers la maison mère sans payer de taxes pour les filiales d’entreprises basée aux États-Unis. Mais cet avantage fiscal, dont ont bénéficié un grand nombre d’entreprises, a pris fin en 2006, sur décision du gouvernement fédéral, ce qui a fait quitter le pays à un grand nombre d’entreprises, d’investisseurs, et donc d’employeurs.
Puerto Rico offre un autre avantage aux investisseurs, et celui-ci est toujours d’actualité : l’exemption de taxes sur les revenus des titres de la dette des collectivités publiques. Cette exemption de taxes est valable pour toutes les collectivités publiques américaines, mais pour Puerto Rico elle offre un triple avantage unique : exemption des taxes fédérales, des taxes d’État et de la commune, même si vous ne vivez pas à Puerto Rico (alors que pour les autres États américains, l’exemption de taxes de l’État et de la commune n’est applicable que si vous vivez dans l’État et/ou la commune dans laquelle vous avez investi). C’est pourquoi on parle ici de triple exemption – et autant de manque à gagner pour le gouvernement de Puerto Rico. Les fonds d’investissement locaux des États-Unis ont largement profité de ce système.
Une autre cause importante de l’accroissement de la dette de Puerto Rico est la différence de traitement dans les systèmes de sécurité sociale : le gouvernement de Puerto Rico reçoit bien moins, proportionnellement, que les 50 autres États de la part du gouvernement fédéral, pour une population en moyenne beaucoup plus pauvre et donc beaucoup plus susceptible de bénéficier de ce système de soutien. Et ce alors que la population insulaire paye les mêmes taxes que les « continentaux ». L’apport compensatoire, que le gouvernement a dû faire ces dernières décennies, compte pour plus d’un tiers de la dette actuelle de Puerto Rico (25 milliards $ sur 73) |1|. De nombreuses coupes ont déjà été opérées dans les programmes publics et privés de sécurité sociale (baisse des salaires, hausse des cotisations, baisse des taux de prise en charge…), aux conséquences dévastatrices puisque, derrière ces programmes, ce sont des femmes et des hommes qui ne peuvent plus se faire soigner (voir la campagne vidéo People are literally dying because of Wall Street greed – Des gens meurent à cause de l’avarice de Wall Street).
On peut également souligner la crise de 2007, qui a rendu les investisseurs méfiants vis-à-vis de tout ce qui pouvait comporter un risque, et la situation de Puerto Rico, un an après la fin de l’avantage fiscal mentionné ci-dessus, n’était pas des plus encourageantes. La récession brutale de 2009 qui a suivi la crise de 2007 a également beaucoup touché l’industrie touristique de Puerto Rico, contractant encore plus une économie déjà exsangue. Enfin, la faillite de Détroit en 2013 a poussé nombre d’investisseurs à se détourner des titres de la dette des collectivités publiques, car d’un seul coup ceux-ci ne pouvaient plus être considérés comme « intouchables », à l’abri de toute restructuration et de tout défaut de paiement.
Pour toutes ces raisons, qui ne sont pas exhaustives, cela fait 16 années consécutives que le budget de Puerto Rico est en déficit et que le gouvernement emprunte pour le combler. En échange de quoi, il met en place des mesures d’austérité visant à réduire ce déficit bien problématique, qui n’ont comme unique conséquence que de plonger la population dans une pauvreté grandissante, poussant une partie toujours plus large à l’émigration. Les portoricains bénéficient de la nationalité états-unienne et peuvent donc circuler et s’installer librement sur tout le territoire. La population de l’île se vide donc inexorablement, année après année, aggravant encore la situation puisque la balance démographique de Puerto Rico est désormais négative. Et ceux qui quittent l’île sont évidemment, avant tout, les diplômés qui n’ont presque plus aucun débouché sur place. Ce qui ne fait qu’accélérer la dégradation de la situation, et emmène le gouvernement – et la population qui en paye les conséquences – dans une spirale d’endettement et d’austérité.
Le problème de la souveraineté
Puerto Rico est une semi-colonie états-unienne, à la souveraineté extrêmement limitée. Et dans le cas de la gestion de sa dette, ces limites sont tout à fait flagrantes : le gouvernement fédéral a retiré à Puerto Rico la possibilité de se placer sous le chapitre 9, la loi sur les faillites des collectivités publiques, à laquelle Detroit a eu recours en 2013. Le gouvernement de l’île a bien tenté de faire passer une loi en 2014, connue sous le nom de Recovery Act, et qui lui aurait permis de restructurer sa dette, mais les tribunaux américains ont invalidé cette loi le 13 juin 2016. |2|
La question de la souveraineté de Puerto Rico est régulièrement débattue, mais les blocages pour empêcher sa mise en œuvre sont nombreux. Lors d’un référendum organisé en 2012, une majorité de la population s’était prononcée en faveur d’une incorporation véritable aux États-Unis, en opposition au statu quo actuel de territoire inclus, ou Commonwealth. La plupart des portoricains ont de la famille aux États-Unis et sont attachés à ce pays, ils rejettent donc massivement la solution d’un État indépendant. Mais le gouvernement fédéral, et la population américaine en général, refusent d’en entendre parler, estimant que l’inclusion de l’île leur coûterait trop cher, refusant d’affronter la question des responsabilités dans la situation économique de Puerto Rico. Ainsi, à peine quelques jours avant l’invalidation du Recovery Act, au début du mois de juin 2016, la cour suprême des États-Unis a rejeté la demande de révision du statut de Puerto Rico, demandée par son gouvernement.
La menace du défaut de paiement
Concrètement, le gouvernement de Puerto Rico est déjà en défaut de paiement depuis 2015, mais sur des obligations qui ne sont pas prioritaires, car elles ne sont pas garanties par la constitution. Le 1er juillet, si rien ne se passe, Puerto Rico va faire défaut sur une dette prioritaire de 2 milliards $, un défaut qui pourrait déclencher une vague de représailles judiciaires de la part des créanciers, qui se tourneraient immanquablement vers les tribunaux pour exiger le paiement de leurs créances. Et, même si Puerto Rico parvenait à racler les fonds de tiroir pour payer cette dette au 1er juillet, ce qui est fort peu probable, cela entraînerait automatiquement le non-paiement de salaires, de pensions, la fermeture d’hôpitaux et de services publics, car le gouvernement ne dispose pas des liquidités nécessaires pour couvrir cette somme, et cela ne pourrait se faire qu’aux dépens d’autres postes.
Qui détient la dette de Puerto Rico ?
Le système de triple exemption de taxes sur les titres de la dette de Puerto Rico les a rendus extrêmement attractifs pour les investisseurs états-uniens, à commencer par les nombreux fonds d’investissement qui fonctionnent presque intégralement à l’achat d’obligations municipales et qui ont un impact important sur l’économie locale. On retrouve aussi un grand nombre de fonds de pensions répartis sur tout le territoire des États-Unis.
Mais depuis que la crise de la dette de Puerto Rico a pris de l’ampleur, en 2014, et que les notes distribuées par les agences de notation ont commencé à se dégrader, de nouveaux acteurs sont entrés en jeu. Il s’agit des fonds vautours, qui rachètent sur le marché secondaire les titres de dette portoricains à une fraction de leur valeur (en moyenne à 30 cents le dollar, càd à 30% de la valeur faciale), en exigeant des taux d’intérêt exorbitants (jusqu’à 34 %). Ces fonds ont un objectif précis : ils attendent que Puerto Rico fasse défaut sur sa dette, et alors ils attaqueront en justice pour exiger le paiement de la valeur faciale du titre (le « dollar » qu’ils ont acquis pour 30 cents). C’est leur spécialité. Ils l’ont fait avec l’Argentine, avec la Grèce, avec tous les pays qui connaissent des situations de surendettement, et cette activité leur rapporte des milliards.
La principale solution envisagée actuellement
À l’heure actuelle, la « solution » qui a le plus de chances d’aboutir est une loi qui a été votée par la chambre des représentants des États-Unis le 9 juin 2016, connue sous le nom de PROMESA (Puerto Rico Oversight, Management and Economic Stability Act, soit promesse, en espagnol). Cette loi a connu un important soutien bipartisan, c’est-à-dire autant de la part des républicains que des démocrates, notamment de la candidate Hillary Clinton. Et pour cause, ce projet de loi qui doit encore être approuvé par le Sénat, vise à restructurer une partie seulement des obligations portoricaines en circulation, et les fonds vautours se concentrent évidemment sur une autre partie, qui sera épargnée par la restructuration, mais qui est tout autant garantie par la constitution de Puerto Rico. C’est l’une des raisons invoquées par ses détracteurs, comme Bernie Sanders |3|, sénateur démocrate du Vermont et candidat à l’investiture démocrate en 2016, de nombreux syndicats et les petits porteurs portoricains, qui reprochent à juste titre un traitement différencié entre les gros investisseurs et les plus modestes. Mais ce n’est pas la seule raison.
La loi PROMESA, si elle ne subit pas de modification lors de son passage au Sénat, instituera la mise en place d’un conseil de supervision budgétaire (fiscal oversight board) composé de 7 membres, dont 4 seront nommés par le parti républicain, 2 par le parti démocrate et 1 par le président, et dont seulement un membre devra être résident de Puerto Rico. Ce conseil aura des pouvoirs supérieurs à ceux du gouvernement de l’île, en matière économique mais aussi de gouvernance générale, ce qui n’est pas sans évoquer le souvenir de l’époque coloniale, quand le gouverneur de l’île était un officier de l’armée états-unienne nommé par le président. Cela fait également penser à la commission financière internationale instituée en Tunisie en 1869 |4| et en Grèce en 1898 |5|.
Le conseil de supervision budgétaire aura donc pour mission de négocier la restructuration d’une partie de la dette portoricaine, et de prendre des mesures d’« assainissement » de l’économie insulaire réclamées par les créanciers, ce qui revient à approfondir les mesures d’austérité prises ces dernières années et qui ont déjà provoqué la fermeture de 150 écoles, la perte de 20 % des emplois sur l’île, l’émigration de près de 50 000 personnes par an, l’explosion des inégalités, etc |6|. Aujourd’hui, plus d’un enfant sur deux vit sous le seuil de pauvreté à Puerto Rico. Le conseil devra donc licencier encore plus d’enseignants, fermer plus d’école, diminuer le salaire minimum (certains parlent aussi de le ramener à 4,25 $ de l’heure pour les moins de 25 ans), voire carrément le supprimer, etc.
Les alternatives
Il existe une coalition à Puerto Rico, qui rassemble des syndicats, des organisations de la société civile et des activistes, et qui défend l’idée d’un audit de la dette, au prétexte qu’une grande partie de la dette publique portoricaine pourrait être illégale. Cette coalition, nommée VAMOS4PR (en français : Allons pour Puerto Rico), a été entendue par le gouvernement de Puerto Rico, qui a décidé de mettre sur pied une commission d’audit de la dette en juillet 2015, avec mandat d’analyser les émissions d’obligations portoricaines des 45 dernières années. Malheureusement, à cause d’un manque de fonds, la commission constituée de 17 personnes (élus, représentants d’institutions financières, représentants syndicaux, chercheurs) n’a pu commencer à travailler qu’en janvier 2016. Elle vient de remettre un premier rapport de « pré-audit » qui servira de base au travail à venir, tout en donnant de sérieuses pistes quant à l’illégalité d’une partie de la dette portoricaine. L’audit analyse les 2 émissions de dette portoricaines les plus récentes, en 2014 et 2015 (voir le rapport en bas de cet article).
Ce rapport comporte des éléments d’information extrêmement importants, il apporte des arguments forts en faveur d’une répudiation d’une grande partie de la dette publique de Puerto Rico. On ne peut que regretter qu’il ne soit pas plus débattu et médiatisé. Toujours est-il que le rapport révèle qu’une grande partie de la dette portoricaine a été contractée en violation flagrante de la constitution de l’île, et peut donc être qualifiée d’illégale.
Puerto Rico a émis des obligations multimarchés en 2014 afin de financer son déficit, mais la constitution requiert que les nations du Commonwealth maintiennent un budget équilibré et interdit au gouvernement d’avoir recours à l’emprunt pour combler le déficit budgétaire. Puerto Rico a pourtant emprunté plus de 30 milliards $ pour financer son déficit depuis 1979. Cette dette pourrait être qualifiée d’illégale par un tribunal.
La constitution impose à Puerto Rico de ne pas dépenser plus de 15 % de ses revenus dans le service de la dette, or le gouvernement consacre entre 14 % et 25 % de son budget au paiement de la dette. Si l’audit final démontre que Puerto Rico consacre plus de 15 % de son budget à la dette, alors la dette pourrait être déclarée illégale par un tribunal. Il faudra alors certainement déterminer quelle partie de la dette a dépassé la limite.
La constitution interdit l’émission de titres ayant une maturité supérieure à 30 ans. Or, le gouvernement de Puerto Rico, comme la plupart des pays, fait « rouler sa dette », c’est-à-dire que lorsqu’une dette arrive à maturité, au lieu de la rembourser, le gouvernement contracte une autre dette pour financer la précédente. La commission donne l’exemple d’une dette émise en 2014 afin de rembourser une dette émise en 2003, qui avait elle-même été émise pour refinancer une dette de 1987. La commission devra donc déterminer si la pratique en question est contraire à la constitution ou non.
La commission se penchera également sur d’éventuels aspects d’illégitimité de la dette, bien qu’elle ne les qualifie pas de la sorte dans son rapport. Puerto Rico détient environ 37 milliards de CAB’s (Capital Appreciation Bonds), qui sont des obligations d’un genre particulier, puisque l’émetteur ne paiera les intérêts et ne remboursera le capital que lorsque le titre arrivera à échéance. Par exemple, l’une des obligations que Puerto Rico doit rembourser au 1er juillet est un CAB émis en 1998 d’une valeur nominale de 14 millions $, pour lequel le paiement complet escompté est de 38 millions $, une fois les intérêts inclus. La commission se penchera donc sur cette pratique dans son rapport final.
Enfin, une dernière question à laquelle la commission tentera de répondre relève de la productivité et de la contribution à la croissance économique de la dette. Puerto Rico a un ratio de dette/PIB de 96 %. L’augmentation récente de la dette n’ayant produit aucun effet positif sur l’économie, la commission analysera en détail l’impact économique des émissions de dette successives.
Conclusion
Il apparaît clairement que la loi PROMESA ne va pas améliorer la situation pour les habitants de Puerto Rico, bien au contraire. Le gouvernement fédéral ne cherche aucunement à établir les raisons du surendettement de l’île, s’abritant derrière l’argument de la mauvaise gestion manifeste d’un gouvernement bien trop dispendieux pour imposer une reprise en main ferme et sans concession. Pourtant, de nombreuses pistes allant dans le sens d’une répudiation de la dette s’étalent devant nous, révélées par une commission d’audit qui vient à peine de commencer un sérieux travail d’analyse. Mais les intérêts privés qui se cachent derrière cette « crise de la dette » sont puissants et savent très bien se faire entendre à Washington, ne laissant pas vraiment entrevoir de sortie de crise par le haut, sans une forte mobilisation populaire et une véritable volonté politique.
