Ces annonces ont fait réagir plusieurs intervenants et organismes, et suscité de nombreuses critiques. Avec raison. Depuis l’arrivée du Parti conservateur au pouvoir à Ottawa, l’aide canadienne au développement accorde de plus en plus de place à l’exploitation des ressources naturelles dans les pays en développement, et notamment à la croissance de l’industrie extractive - minière, pétrolière et gazière. L’article qui suit souligne les enjeux soulevés par cette nouvelle priorité. Nous débuterons avec une brève remise en contexte, pour ensuite nous pencher sur la question de la conception du développement sous-tendue par cette forme d’aide, puis sur ses objectifs, car il y a lieu de se demander si cela vise vraiment à répondre aux besoins des communautés pauvres... ou à ceux des compagnies ! Enfin, nous terminerons avec un enjeu majeur révélé par cette affaire, à savoir le déni total de toute forme d’accès à la justice pour les peuples des pays en développement, en cas de destruction environnementale et/ou de graves violations de droits humains commises par les entreprises de cette industrie.

Contexte de l’aide canadienne au développement : tendances récentes

1. Aide canadienne et entreprises privées

C’est en septembre 2010 que le gouvernement fédéral a présenté un nouveau cadre pour l’aide internationale canadienne, soit le « Plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide »(1). Conformément à ce plan, le gouvernement a cerné trois domaines d’intervention stratégique dans les pays en développement, et un bref regard suffit à noter la conception très néolibérale du développement : 1) établir des assises économiques ; 2) favoriser la croissance des entreprises ; 3) investir dans les ressources humaines.

Certes, la promotion de la croissance économique est un objectif de l’aide canadienne depuis plusieurs décennies. Mais la nouveauté avec le gouvernement conservateur est la priorité accordée à la promotion de l’industrie extractive comme moteur de développement et de lutte contre la pauvreté. En effet, ce nouveau Plan d’action est basé explicitement sur deux autres stratégies du gouvernement fédéral, à savoir la « Stratégie sur la croissance économique durable »(2) de l’ACDI, et la « Stratégie de Responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger »(3) (ci-après nommé la Stratégie de RSE), sous la responsabilité conjointe de l’ACDI, de Ressources Naturelles Canada et du Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. Le rôle attribué à l’ACDI en matière de RSE est d’assurer la mise en œuvre du premier des quatre piliers de la Stratégie de RSE, en collaboration avec Ressources Naturelles Canada, à savoir : « Appuyer les initiatives visant à renforcer les capacités des pays en développement à gérer l’exploitation minière, pétrolière et gazière, et à tirer parti de ces ressources afin de réduire la pauvreté ».

Depuis 2011, plusieurs projets et initiatives ont été lancés pour concrétiser cette approche, notamment les trois projets pilotes avec les compagnies minières. Notons également l’annonce d’une aide financière de 20 millions de dollars, sur 5 ans, pour la mise en place de l’Initiative régionale andine, dont l’objectif correspond en tout point au premier pilier de la Stratégie canadienne de RSE, soit améliorer les capacités des administrations locales et des collectivités à mettre en place des projets de développement durable dans les zones touchées par les activités minières, en Colombie, au Pérou et en Bolivie. L’ACDI gère également le Secrétariat du Forum intergouvernemental sur l’exploitation minière, les minéraux, les métaux et le développement durable, pour le compte du gouvernement du Canada.

La prémisse est donc que des pays en développement sont riches en ressources minières, pétrolières et/ou gazières, mais que leurs gouvernements éprouvent des difficultés à définir et à appliquer des mesures pour rendre les activités extractives socialement responsables et écologiquement viables. Cela s’inscrit tout à fait dans une tendance internationale, surtout dictée par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international de considérer la promotion des investissements dans les industries extractives comme des moteurs de développement non seulement économique, mais aussi social et environnemental, pour peu qu’on investisse dans des initiatives de RSE(4). Au Canada, ces changements sont venus affecter les organismes de coopération internationale, partenaires traditionnels de l’aide au développement.

2. « L’idéologisation » de l’aide canadienne au développement

Les rapports entre le gouvernement canadien et les organismes de coopération internationale se sont beaucoup dégradés depuis l’arrivée du Parti conservateur au pouvoir. En effet, le gouvernement a massivement coupé le financement des programmes qui ne cadraient pas avec l’idéologie très à droite des conservateurs, par exemple les programmes orientés vers la justice, les droits des femmes ou la protection de l’environnement. Encore aujourd’hui, les annonces de nouvelles coupures continuent de se succéder(5), et on ne compte plus le nombre d’organismes qui ont dû fermer leurs portes ou peinent à survivre.

En plus des coupures, les règles de l’attribution de financement aux organismes canadiens ont été complètement modifiées, pour les rendre partiales. En effet, en juillet 2010, l’ACDI a annoncé la mise en place d’un nouveau processus concurrentiel fonctionnant par appels de proposition dans un cadre préétabli par l’Agence. Dans les faits, cela a pour effet de détourner le financement vers les projets qui répondent aux visées idéologiques du Parti conservateur, au détriment des besoins réels sur le terrain. Ainsi avons-nous constaté que l’argent dépensé va à de nouveaux acteurs, dont certaines fondations religieuses proches de l’orientation idéologique des conservateurs canadiens(6) et même des fondations gérées par des compagnies minières ou pétrolières canadiennes. Par exemple, en décembre 2011, l’ACDI a annoncé l’octroi de 4,5 millions de dollars à Lundin for Africa, une fondation mise sur pied par des sociétés minières et destinée à implanter des projets de développement économique au Sénégal, au Mali et au Ghana.

La collaboration tripartite entre l’ACDI, des compagnies minières et des organisations a soulevé des débats au sein de ces dernières. En 2012, l’Association québécoise des Organismes de coopération internationale (AQOCI) a convié ses membres à une journée de réflexions et de discussions sur le sujet. Si tous les participants-es ont reconnu le fait que les compagnies minières ont généralement une réputation peu enviable en ce qui concerne le respect des droits humains, de la protection de l’environnement et de la stabilité sociale dans les communautés touchées par leurs activités, des divergences profondes entre les organismes ont aussi été révélées(7). Parmi les craintes exprimées, notons l’inquiétude que les entreprises se substituent à l’État comme moteur de développement dans les pays du Sud, et le fait que les missions des organismes de solidarité sont bien différentes, voir diamétralement opposées, au but recherché par les compagnies, à savoir le profit privé. Du côté des organismes favorables à la collaboration avec le secteur extractif, le principal argument est que le dialogue avec ces acteurs est essentiel à la transformation et à l’amélioration de leurs pratiques. Mais est-ce vraiment le fondement et l’objectif de ces projets ?

Une conception très réductrice du développement

Nous pouvons questionner le modèle de développement sur lequel repose cette stratégie, à savoir une conception très réductrice qui veut que le recul de la pauvreté et le développement ne passent que par la croissance économique, réduite elle-même à la promotion des investissements étrangers. Bien entendu, ce n’est pas le gouvernement conservateur qui a inventé cette « vision ». Depuis plus de 30 ans, le même discours tautologique nous est servi ad nauseam pour justifier n’importe quel grand projet d’exploitation des ressources, au Nord comme au Sud. Sur le plan de l’aide multilatérale (c’est-à-dire provenant d’institutions intergouvernementales telles l’OCDE et la Banque mondiale), la promotion de la croissance économique dans les pays pauvres tient le haut du pavé depuis le début des années 1980. Les orientations du gouvernement conservateur ne s’inscrivent donc pas en rupture avec les tendances de l’aide au développement canadienne et mondiale des dernières décennies, mais bien en continuité avec celles-ci. L’on ne fait que s’y enfoncer encore davantage.

Certes, l’accès au travail et à l’emploi doit être assuré pour toutes les communautés. Mais dans les faits, le développement ne saurait être réduit à la création d’emplois par des multinationales étrangères, avec si peu de considération pour les droits humains et la protection de l’environnement (réduits à des risques à gérer par des programmes de RSE). Cela ne fait que creuser toujours davantage les inégalités socio-économiques d’une part et, d’autre part, précipiter la dégradation environnementale due aux activités humaines, qui déjà atteint un point sans précédent dans l’histoire de l’humanité.

Un fait essentiel est nié avec cette supposée volonté de renforcer les capacités des communautés des pays en développement à gérer de manière avantageuse les industries extractives, à savoir la réalité des rapports de force extrêmement inégaux sur le terrain. En effet, l’aide au développement s’est mise au diapason du langage et de la pensée de la « gouvernance » au cours des dernières décennies. Il s’agit de considérer les enjeux sous un angle purement « managérial » et technique. Ainsi, la pauvreté, la dégradation environnementale et les violations de droits humains, qui trouvent pourtant leur source dans des actions et des décisions prises (ou non-prises) au niveau politique, sont réduites à des problèmes de capacités de gestion et de techniques de création de richesses à renforcer(8). Les rapports de force, de pouvoir, de domination et d’exploitation, à la base des inégalités et des destructions, sont complètement déniés. Comme si de tels phénomènes n’existaient pas.

Au niveau opérationnel, tous les acteurs de l’aide au développement se retrouvent aplanis, considérés comme des partenaires égaux cheminant ensemble vers les mêmes objectifs. Or, il n’en est rien dans les faits. Les compagnies transnationales sont des acteurs très puissants, qui possèdent d’énormes moyens, alors que les communautés les plus pauvres et les plus vulnérables sont majoritairement sans voix et sans recours. Dans un tel contexte, on peut raisonnablement poser la question des finalités de ce type d’aide au développement : est-ce vraiment pour répondre aux besoins et aux aspirations des communautés « bénéficiaires » de l’aide ?

Quels sont les objectifs de cette aide ?

Les initiatives de RSE sont-elles vraiment définies par et pour les communautés ? Quel est donc le but de financer des projets de responsabilité sociale pour des compagnies qui font des milliards de profits, et qui sont déjà largement subventionnées par le gouvernement via de multiples autres programmes ?

Si l’on regarde de plus près le contenu des projets pilotes annoncés, ils semblent être définis d’abord et avant tout pour répondre aux besoins spécifiques des entreprises participantes. Le projet de l’Entraide universitaire mondiale du Canada et de Rio Tinto Alcan au Ghana a comme objectifs de fournir une formation professionnelle à 400 jeunes et de renforcer les capacités de l’administration locale à fournir une éducation et un accès à l’eau potable à la communauté. Mentionnons au passage que l’éducation, dans le document stratégique de l’ACDI, consiste en de « l’éducation de base », définie essentiellement comme la formation de main-d’œuvre : « accroître l’accès aux compétences et aux connaissances essentielles axées sur la demande qui sont nécessaires pour entrer sur le marché du travail structuré, dont la capacité de lire, d’écrire et de compter »(9). Bref, il s’agit de fournir à la compagnie le « capital humain » dont elle a besoin.

Le deuxième projet, par l’organisme Plan Canada et la controversée compagnie IAMGOLD, ne va pas plus loin, puisqu’il s’agit d’un programme de formation professionnelle dans treize collectivités « (...) afin de répondre aux demandes du marché du travail dans le secteur minier et ses sous-secteurs ». On ne peut être plus clair.

Enfin, nous en savons bien peu sur le troisième projet, implanté au Pérou par l’organisme Vision mondiale Canada en collaboration avec l’aussi très controversée compagnie minière Barrick Gold. L’annonce de cette collaboration a soulevé de très sérieuses critiques de la part d’organismes péruviens. Vaguement, on nous dit que le projet consiste à hausser le revenu et le niveau de vie d’un millier de familles touchées par les activités minières dans le village de Quiruvilca. Mais le site Internet de l’organisation ne mentionne nulle part une telle initiative.

Droits humains, environnement et justice : et si on parlait de responsabilité juridique ?

Dans certains pays, les programmes de RSE soulèvent de sérieux doutes, souvent parce qu’il s’agit d’activités visant à promouvoir une image positive de la compagnie (plutôt que de modifier ses pratiques pour les rendre véritablement responsables), ou encore parce qu’il y a des allégations de corruption derrière le programme. Mais au-delà de la RSE, il faut considérer une question beaucoup plus fondamentale, soit le problème de l’accès à la justice pour les victimes de violations de droits humains et de destruction environnementale. Résumons ici les paramètres de l’enjeu.

À travers le monde, plusieurs entreprises sont soupçonnées, voir reconnues coupables de graves violations de droits humains, que ce soit sur les plans civil, politique, économique, social, culturel ou environnemental : pollution massive (du sol, de l’air, de l’eau), catastrophes environnementales, pratiques de corruption, collaboration avec des régimes dictatoriaux, violence, etc. Nous n’avons pas l’espace ici pour en faire l’inventaire, les exemples sont nombreux et beaucoup sont bien documentés(10). Or, à l’heure actuelle, il n’existe à peu près pas de recours en justice accessible et efficace pour les victimes de ces violations, que ce soit au niveau national ou international. Depuis peu, quelques petites lueurs d’espoir apparaissent à l’horizon, mais nous sommes encore très loin du jour où ces compagnies seront tenues pleinement responsables de leurs actes, et où les victimes auront droit à la justice et à des réparations.

Dans un tel contexte, faire passer l’aide au développement par cette industrie n’est tout simplement pas légitime. Prenons à cet effet le cas de Barrick Gold au Pérou. Comme le rapportait la journaliste Agnès Gruda dans La Presse : « (...) Dave Toycen, président de Vision Mondiale Canada, a reçu une lettre signée par Miguel Palacin, leader d’un réseau de défense des droits des autochtones en Amérique latine. Après les salutations d’usage, Miguel Palacin enlève ses gants blancs. « Les minières canadiennes ont une mauvaise feuille de route dans nos pays, où des entreprises comme Barrick Gold ont causé plusieurs problèmes en s’appropriant des terres, en détruisant des ressources aquatiques, et en ignorant plusieurs droits internationaux« , accuse-t-il. Une poignée de projets sociaux ne permettra pas aux sociétés minières de réparer leurs dégâts, poursuit le militant. Puis il demande à Vision mondiale de cesser sa collaboration avec Barrick Gold, à Quiruvilca, petit village minier du Pérou »(11).

Bref, tant que l’impunité demeurera, la présence d’entités aussi puissantes qu’irresponsables telles les entreprises extractives continuera d’être dangereuse pour la vie, la santé et le développement démocratique de nombreux peuples à travers le monde.

Malgré toutes les inquiétudes et les oppositions soulevées par cette orientation, le gouvernement conservateur continue d’aller de l’avant. En novembre 2012, l’ACDI a annoncé un nouveau partenariat avec l’University of British-Colombian et l’University Simon-Fraser pour l’établissement d’un nouvel institut pour les industries extractives. D’autres initiatives du genre ont été annoncées très récemment par le ministre de la Coopération internationale, dont un site web afin d’aider les entreprises privées à jouer un plus grand rôle dans le développement(12).

La question de l’implication des compagnies minières, gazières et pétrolières dans des projets d’aide au développement est l’arbre qui cache la forêt du manque de justice dans l’aide au développement et la coopération internationale entre les États. Il ne s’agit pas ici de jeter le bébé avec l’eau du bain, mais le fait est que les acteurs majeurs de l’aide au développement (à savoir les gouvernements des pays les plus puissants) refusent de baser celle-ci sur la pleine réalisation des droits humains, la justice et la réduction de la pollution. Mettre fin à l’impunité des entreprises et réclamer l’accès à des mécanismes de justice et de réparation, tant pour les populations du Nord que du Sud, n’est pas qu’une condition pour travailler avec ces dernières. C’est aussi un combat fondamental qui se présente à l’humanité du XXIe siècle, car il ne peut y avoir de réelle démocratie ni de développement viable avec une si profonde inégalité dans les rapports de force.

Notes

1 : Lire à ce sujet l’excellent travail de recherche de Bonnie Campbell, Ressources minières en Afrique. Quelle réglementation pour le développement, PUQ, 2010.

2 : Voir document en ligne.

3 : Voir document en ligne.

4 : Lire à ce sujet l’excellent travail de recherche de Bonnie Campbell, Ressources minières en Afrique. Quelle réglementation pour le développement, PUQ, 2010.

5 : Voir notamment www.AnnulonsLesCoupures.ca.

6 : Voir F. Audet, F. Paquette et S. Bergeron, « Religious Non Governmental Organizations and Canadian International Aid from 2001-2010 : A Preliminary Study », Canadian Journal of Development Studies, 2013.

7 : Voir « Réflexion commune sur la collaboration entre OCI et minières », 2 avril 2012 : en ligne.

8 : Voir A. Deneault, Gouvernance. Le management totalitaire, LUX Éditeurs, 2013.

9 : ACDI, Plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide, p. 3.

10 : À cet effet, nous vous invitons à consulter l’excellente et très utile ressource documentaire en ligne « Business and Human Rights » : en ligne.

11 : Agnès Gruda, « Virage controversé dans l’aide internationale », La Presse, 24 mars 2012 : en ligne.
Notons que Vision mondiale a refusé d’accéder à la demande de Monsieur Palacin.

12 : ACDI, « Le Canada encourage le développement mené par le secteur privé pour aider les personnes les plus vulnérables du monde », communiqué de presse, 11 juin 2013 : en ligne.